O fim da supervisão unilateral dos Estados Unidos sobre a raiz da Internet

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Este texto de opinião foi divulgado originalmente na 21a Edição do Boletim CEGOV/UFRGS(*).

Em 30 de setembro de 2016, extinguiu-se a relação contratual existente entre o Departamento de Comércio dos Estados Unidos e a Corporação da Internet para a Atribuição de Nomes e Números (ICANN), por meio da qual o país tinha a prerrogativa de supervisionar a execução das chamadas funções IANA.

As funções IANA dizem respeito à manutenção de um ponto de coordenação central de três elementos essenciais para que a Internet funcione como uma rede única. A raiz do sistema de nomes de domínio da Internet, inclusive com a tarefa de geração e atualização do arquivo-raiz que serve como chave-mestra para a localização de grupos de máquinas na rede. A sistemática de alocação orquestrada do conjunto de identificadores numéricos (os endereços IPs e números de sistemas autônomos) para entidades regionais conhecidas como Regional Internet Registries – RIRs, que repassam tais endereços para os administradores de redes espalhadas pelo mundo. E a listagem atualizada de códigos e números de protocolos que definem o funcionamento da Internet. É um conjunto de tarefas estritamente técnicas que é praticamente imperceptível para os usuários e para a maior parte dos atores que integram a cadeia econômica de provimento de acesso e de serviços e aplicações de Internet.

Por meio da relação contratual que perdurou de 2000 até os dias atuais, o Departamento de Comércio manteve, para si, a prerrogativa de supervisionar as atividades da ICANN na execução das funções IANA, com a justificativa de assegurar a observância estrita das orientações adotadas no âmbito chamadas “comunidades operacionais” de nomes (a própria ICANN), números (organização que congrega Regional Internet Registries) e protocolos (um fórum chamado IETF).

A posição privilegiada dos Estados Unidos, como garantia de que a IANA trabalharia de acordo com as políticas desenvolvidas pelos diferentes fóruns especializados, sempre foi um alvo da contestação por parte de atores das relações internacionais, que se valeram, por exemplo, da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (2003 – 2005) para pressionar pelo fim do unilateralismo dos Estados Unidos relativamente à raiz da Internet. Alguns, por entenderem que o sistema de coordenação central da Internet não deveria estar subordinado aos desígnios de nenhum governo em específico. Outros, por entenderem que apenas uma solução intergovernamental poderia assegurar o interesse público na supervisão do funcionamento de um recurso crescentemente comum a todos os países.

Ainda no contexto de criação da ICANN, os Estados Unidos prometeram progressivamente implementar a plena “privatização do sistema de nomes de domínio da Internet” (sic), em consonância com a orientação neoliberal que marca sua inserção internacional a partir da década de 1980. Em termos narrativos, essa “privatização” foi construída pelos burocratas estadunidenses como sendo a transferência da responsabilidade de assegurar o correto funcionamento da IANA para a chamada “comunidade multissetorial da Internet” (um conceito até hoje de difícil precisão e delimitação), com a justificativa de que o dinamismo exigido para a Internet não permitiria a adoção de soluções que submetessem a IANA aos desígnios de um único país ou de um conjunto de países agindo pela alegadamente morosa via intergovernamental. De 1998 a 2014, tal promessa foi sempre deferida para o futuro, em virtude da desconfiança do país em relação à capacidade de autogestão da comunidade multissetorial da Internet e à constante ameaça de uma indesejável captura da coordenação da raiz da Internet pela UIT ou outra entidade do sistema ONU (a mais recente e de maior repercussão pública tendo ocorrido no ano de 2012).

Em paralelo a esses desenvolvimentos pouco abordados até então pela agenda de estudos e pesquisa da política internacional, cresceu também a complexidade da governança da Internet, uma vez que a rede passou a servir como o ponto de convergência de todas as tecnologias digitais e transformou-se em estrutura que tende a permear (efetiva e potencialmente) todos os aspectos da vida em sociedade. E passou a ser bastante comum a confusão conceitual entre a prerrogativa de ação direta dos Estados Unidos sobre a coordenação da raiz da Internet e a preponderância do país na economia política da era digital como um todo. Duas partes indissociáveis de um mesmo fenômeno, mas com significados e implicações bastante distintas, seja de um ponto de vista analítico, seja de um ponto de vista prático.

Em meio às reações ao caso Snowden no ano de 2013 – que nada tiveram a ver com a raiz da Internet – a contestação indistinta ao papel privilegiado dos Estados Unidos na Internet em todas as suas facetas recobrou fôlego. Em parte, por conta da reação encabeçada pelo Brasil e da Alemanha na ONU, e outras movimentações registradas em outros fóruns técnicos e políticos no segundo semestre daquele ano. Entre esses fóruns, o Encontro NETmundial, sediado em São Paulo em abril de 2014, com a finalidade de fomentar a discussão entre atores governamentais e não governamentais indistintamente, sobre o futuro da governança global da Internet. Na ocasião, adotou-se uma carta principiológica e um roteiro normativo que trata da coordenação dos parâmetros técnicos que estruturam a rede, do desenvolvimento de parâmetros técnicos e políticas operacionais, mas trata, sobretudo, de questões como direitos humanos, diversidade cultural e linguística, desenvolvimento socioeconômico e inclusão digital, participação política na governança da Internet, etc.

Um mês antes do evento, em março 2014, o governo estadunidense anunciou sua intenção de repassar a tarefa de supervisionar a execução das funções IANA à chamada comunidade multissetorial da Internet. Por um lado, isso pode ser compreendido como uma cessão à pressão internacional crescente há vinte anos. Por outro, pode ser facilmente explicado como uma estratégia política de influenciar (ainda que indiretamente) os contornos da agenda e o próprio resultado do encontro promovido pelo Brasil. Basta considerar que o Departamento de Comércio dos Estados Unidos atribuiu à ICANN (e não a outra entidade) a tarefa de coletar e compilar as propostas alternativas ao status quo provenientes de cada uma das comunidades operacionais da IANA, com a condicionante de que a “transição IANA” seria inaceitável caso projetasse o repasse da responsabilidade detida pelo país para outro governo ou para outro arranjo intergovernamental qualquer.

De 2014 a meados de 2016, criou-se um plano de transição em um processo bastante esotérico, denso, complexo e bastante assimétrico no âmbito da ICANN.

A solução institucional adotada definiu que a execução das funções IANA será repassada a uma entidade subsidiária da própria ICANN, formal e organizacionalmente diferente da última. A nova entidade será incorporada também sob as leis da Califórnia, e manterá acordos contratuais singulares com o IETF (no que toca os parâmetros de protocolo); com o conjunto dos Regional Internet Registries (no que toca aos identificadores numéricos); e com a ICANN (no que diz respeito ao sistema de nomes de domínio). Essa estrutura se baseia na noção de "separabilidade", segundo a qual a entidade executora da IANA pode ser substituída em cada uma dessas parcelas recém-citadas caso não atenda os níveis de serviços contratados. Por ocupar a condição de controladora da nova entidade, a ICANN desenvolveu, também, um processo de reformas de seu próprio arcabouço institucional, de modo a criar uma série de direitos e deveres a seus constituintes (empresas, mais de 160 governos, entidades técnicas, usuários individuais, organizações governamentais e não governamentais de todos os tipos); mecanismos de freios e contrapesos na participação política desses diferentes constituintes nas decisões tomadas pela corporação; e desses constituintes diante ao funcionalismo e ao Conselho Diretivo da Organização.

Em junho passado, o Departamento de Comércio aprovou o plano de transição. De junho a setembro, a questão passou para o âmbito do Congresso do país, ao qual o Departamento de Comércio presta contas de suas ações por força da Constituição do País. Apesar da resistência de alguns poucos Senadores Republicanos, encabeçados por Ted Cruz (e até de uma tentativa infrutífera de alguns Estados da Federação do país tentarem uma medida liminar para “impedir o governo Obama de transferir para a ICANN uma propriedade do governo federal), a atual legislatura não adotou nenhum empecilho legal ao fim do contrato, nem obrigou – por força de lei – sua renovação, o que efetivou o fim da relação histórica e chancelou a autorização definitiva para a criação de uma nova realidade na política internacional.

A raiz da Internet não está mais sob a supervisão direta do governo dos Estados Unidos; nem ficou a cargo de uma solução intergovernamental. A ICANN e a nova IANA continuam sediadas sob a jurisdição – e regidas naquilo que suplementa seus estatutos pela legislação – da Califórnia. A nova IANA é uma entidade independente, mas controlada pela comunidade ICANN. Essa comunidade, como reflexo do desenvolvimento assimétrico que marca a era digital, conta com enorme protagonismo do setor privado dos Estados Unidos. Todo o sistema que garante a viabilidade e a estabilidade do funcionamento de um recurso essencial para as comunicações contemporâneas, a Internet, se estrutura a partir uma teia contratual de direito privado entre organizações não governamentais sem fins lucrativos, onde a equação e a adjudicação de conflitos se dá pela via arbitral. Algo que não é sem precedentes nas relações internacionais. Mas que não tem o alcance da própria Internet. No arcabouço criado para acomodar a transição IANA, governos e organizações internacionais integram um comitê, com mandato consultivo, que é apenas um entre tantos outros, sem que tenham preponderância funcional. E, para participarem dos processos deliberativos nos mecanismos de governança corporativa, os governos nacionais precisarão subordinar-se – de alguma forma consonante com o direito internacional vigente – à jurisdição californiana, em pleno desafio à ordem internacional como hoje conhecemos.

Ainda é muito cedo para projetar os significados teóricos e práticos que decorrerão dessas mudanças. Mas a centralidade da Internet e a quantidade enorme de desafios ao conhecimento acumulado até aqui e ao status quo da política internacional sublinham, ainda mais, a necessidade de acompanhamento sistemático e estudo aprofundado do futuro que foi inaugurado há uma semana.

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O Boletim CEGOV é feito pela publicação de informes e notícias produzidos no âmbito dos doze Grupos de Trabalho do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo. O objetivo é estimular o diálogo interdisciplinar através da divulgação periódica de textos sobre diferentes assuntos vinculados aos campos de pesquisa do Centro. A ideia é que o Boletim CEGOV divulgue as pesquisas desenvolvidas no Centro, relacionando seu trabalho a temas da atualidade e instigando a comunidade a refletir e debater questões como democracia, participação, gênero, família, cultura, entre outros. Assim, o CEGOV pretende publicizar os resultados de seu trabalho para além dos campi da UFRGS, articulando diálogos entre o governo, a universidade e os cidadãos.