A efetivação da transição IANA e o início de uma nova era para a governança global da Internet

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Este texto foi originalmente publicado no GIP Digital Watch - Versão Brasil, em 21/10/2016.

Em 30 de setembro de 2016, extinguiu-se a relação contratual existente entre o Departamento de Comércio dos Estados Unidos e a Corporação da Internet para a Atribuição de Nomes e Números (ICANN), por meio da qual o país tinha a prerrogativa de supervisionar a execução das chamadas funções IANA. A data é um marco para a governança global da Internet, pois introduz uma mudança bastante significativa no ecossistema institucional que engloba a coordenação técnica dos elementos que garantem que a Internet funcione como uma rede única em todo o planeta.

A Internet Assigned Numbers Authority (IANA)

As funções IANA envolvem, fundamentalmente, um conjunto de tarefas técnicas que giram em torno da identificação dos dispositivos e das redes que integram a Internet, bem como da sistematização e organização dos parâmetros atribuídos aos protocolos fundamentais que a estruturam. Em linhas gerais, a IANA trata da raiz do sistema de nomes de domínio da Internet, inclusive a tarefa de geração e atualização do arquivo-raiz (uma espécie de lista mestra para a localização de grupos de máquinas na Internet). Ela envolve, também, o ponto de coordenação central da sistemática empregada para a alocação de identificadores numéricos (os endereços IPs e números de sistemas autônomos) para entidades regionais conhecidas como Regional Internet Registries – RIRs, que repassam tais endereços para os administradores de redes espalhadas pelo mundo. E, finalmente, a IANA assegura a manutenção da listagem atualizada de códigos e números de protocolos que definem o funcionamento da Internet. É um conjunto de tarefas estritamente técnicas que é praticamente imperceptível para os usuários.

Historicamente, as funções IANA foram desenvolvidas pelo grupo de acadêmicos – capitaneados por Jonathan Postel – envolvidos com os projetos de pesquisa financiados, sobretudo, pelo Departamento de Defesa e pela Fundação Nacional de Pesquisa dos Estados Unidos, que culminaram com a Internet que hoje conhecemos. Quando, na década de 1990, a Internet ganhou em escala, complexidade e viés comercial, a responsabilidade pela garantia de correta execução das funções IANA foi repassada, durante a administração Clinton, ao Departamento de Comércio. Como forma de acomodar a também a crescente complexidade decorrente para a gestão do sistema de coordenação dos sistemas de endereçamento da Internet, o Departamento de Comércio conduziu um processo de desenho institucional envolvendo a então pequena comunidade técnica envolvida com a Internet no país e no restante do mundo, que culminou com a criação da ICANN em 1998.

Por meio de uma relação que perdurou de 2000 até os dias atuais, o Departamento de Comércio manteve, para si, a prerrogativa de supervisionar as atividades da ICANN na execução das funções IANA, com a justificativa de assegurar a observância estrita das orientações adotadas no âmbito chamadas “comunidades operacionais”: de nomes (a própria ICANN), números (organização que congrega Regional Internet Registries) e protocolos (um fórum chamado IETF). Note-se que a ICANN, nesses termos, serve tanto como fórum de definição de políticas para os nomes, quanto a entidade responsável por operar – em favor de todas – a IANA.

A posição privilegiada dos Estados Unidos, como garantia de que a IANA trabalharia de acordo com as políticas desenvolvidas pelos diferentes fóruns especializados, sempre foi um alvo da contestação por parte de atores das relações internacionais, que se valeram, por exemplo, da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (2003 – 2005) para pressionar pelo fim do unilateralismo dos Estados Unidos relativamente à raiz da Internet (uma questão que passou a integrar permanentemente a pauta mais ampla da governança da Internet). Ao longo da última década, cresceu a complexidade do assunto, uma vez que a rede passou a servir como o ponto de convergência de todas as tecnologias digitais e transformou-se em estrutura que tende a permear (efetiva e potencialmente) todos os aspectos da vida em sociedade. E passou a ser bastante comum a confusão conceitual entre a prerrogativa de ação direta dos Estados Unidos sobre a coordenação da raiz da Internet e a preponderância do país na economia política da era digital como um todo.

O processo de transição da supervisão estadunidense

Em 2014, tendo como pano de fundo a proliferação de reações ao caso Snowden no ano de 2013, o governo estadunidense anunciou, em março, sua intenção de repassar a tarefa de supervisionar a execução das funções IANA à chamada comunidade multissetorial da Internet. O anúncio foi feito pouco mais de um mês antes de o Brasil sediar o Encontro Multissetorial NETmundial, voltado à discussão sobre o futuro da governança global da Internet em abril do mesmo ano. Para conduzir a transição, o Departamento de Comércio, atribuiu à ICANN a tarefa de coletar e compilar as propostas provenientes de cada uma das comunidades operacionais da IANA (IETF para protocolos; NRO para números; e um Grupo de Trabalho Trans Comunitário da ICANN [CWG-Stewardship] para os nomes de domínio). Essa permissão veio com uma condicionante digna de nota: a “transição IANA” seria inaceitável caso projetasse o repasse da responsabilidade detida pelo país para outro governo ou para outro arranjo intergovernamental qualquer.

A IANA após transição

De 2014 a meados de 2016, criou-se um plano de transição em um processo que envolveu, na ICANN, centenas de pessoas trabalhando voluntariamente em uma base multissetorial (segundo o levantamento do CIS India, um processo, na verdade, bastante assimétrico em termos de participação).

A solução institucional adotada definiu que a execução das funções IANA será repassada a uma entidade subsidiária da própria ICANN, formal e organizacionalmente diferente da última, dedicada exclusivamente às funções IANA (hoje denominada Public Technical Identifiers, para manter, propositalmente, a sigla PTI, de Post Transition IANA). A PTI será incorporada também sob as leis da Califórnia, e manterá acordos contratuais singulares com o IETF (no que toca os parâmetros de protocolo); com o conjunto dos RIRs (no que toca aos identificadores numéricos); e com a ICANN (no que diz respeito ao sistema de nomes de domínio). Essa estrutura se baseia na noção de "separabilidade", segundo a qual a entidade executora da IANA pode ser substituída em cada uma dessas parcelas recém-citadas caso não atenda os níveis de serviços contratados.

Reformas adicionais na ICANN

Por ocupar a condição de controladora da nova entidade, a ICANN desenvolveu ao longo de 2015, também, um processo de reformas de seu próprio arcabouço institucional, com a finalidade de desenvolver mecanismos de fiscalização e prestação de contas das ações da própria corporação no desempenho das funções IANA diante da ausência da supervisão exercida pelo governo estadunidense. Esse processo foi dividido em duas trilhas: uma voltada ao conjunto de soluções de accountability que deveriam ser postas imediatamente em prática para viabilizar a transição IANA (trilha “1”); e outra que delimitou aspectos ulteriores, que deverão ser enfrentadas após a transição se efetivar (trilha “2”): garantia de diversidade; accountability do staff da ICANN e das SOs e dos ACs; acesso à informação e transparência; compromisso com direitos humanos; jurisdição; e o papel do Ombudsman). A trilha “2” segue em desenvolvimento e tem previsão de finalização em 2017.

A trilha "1" produziu um relatório adotado em março de 2016, que criou sete instrumentos de poder para empoderar a comunidade da ICANN (empresas, mais de 160 governos, entidades técnicas, usuários individuais, organizações governamentais e não governamentais de todos os tipos) frente ao corpo funcional e ao Conselho Diretor da corporação. E criou, adicionalmente, mecanismos de freios e contrapesos na participação e articulação política desses diferentes constituintes no âmbito da organização.

Em maio de 2016, um grupo de trabalho ad hoc formulou todas as emendas necessárias no estatuto da ICANN para acomodar a transição. Em junho passado, o Departamento de Comércio aprovou o plano de transição. De junho a setembro, a questão passou para o âmbito do Congresso do país, ao qual o Departamento de Comércio presta contas de suas ações por força da Constituição do País. Apesar do esforço de alguns parlamentares capitaneados por Ted Cruz, a atual legislatura não adotou nenhum empecilho legal ao fim do contrato, nem obrigou – por força de lei – sua renovação, o que efetivou o fim da relação histórica.

O horizonte que se abre com a transição

Ao mesmo tempo em que, entre 2014 e 2016, foram inúmeras as rupturas institucionais introduzidas no campo da governança da Internet (entendida por uma perspectiva estritamente voltada à coordenação dos sistemas de identificação na rede), são inúmeras as continuidades observáveis no processo. Entre outras coisas, a raiz da Internet não está mais sob a supervisão direta do governo dos Estados Unidos; nem ficou a cargo de uma solução intergovernamental. Entretanto, a ICANN e a nova IANA continuam sediadas sob a jurisdição – e regidas naquilo que suplementa seus estatutos pela legislação – da Califórnia. A nova IANA é uma entidade independente, mas que continua controlada pelos constituintes da ICANN.

Ainda é cedo para projetar os significados que decorrerão das mudanças descritas acima e os desafios que pautarão a governança da Internet daqui para frente. Há muito o que acompanhar e estudar a respeito do futuro que foi inaugurado há uma semana. A despeito da pluralidade de visões e abordagens possíveis a respeito, deve-se lembrar que a Declaração NETmundial provê um quadro de referência contra o qual se pode contrastar a realidade empírica. O evento de São Paulo foi um dos principais gatilhos para a transição. E fornece uma carta principiológica somada a um roteiro normativo que trata da coordenação dos parâmetros técnicos que estruturam a rede, do desenvolvimento de parâmetros técnicos e políticas operacionais. Mas trata, sobretudo, da interface dessas questões com questões mais amplas, como direitos humanos, diversidade cultural e linguística, desenvolvimento socioeconômico e inclusão digital, e a própria participação política na governança da Internet.