preload preload preload preload preload preload
POR: Marilia Maciel | 6 Comentários | 02/07/2012

Fogo de palha ou rastro de pólvora? ONU, UIT e governança da Internet

Um dos assuntos mais quentes relacionados à governança global da Internet são as negociações atualmente em curso para a realização da Conferência Internacional sobre Telecomunicações Internacionais (WCIT, na sigla em inglês), prevista para o mês de dezembro de 2012. A Conferência será promovida pela União Internacional das Telecomunicações (ITU), uma das organizações que fazem parte do sistema ONU, para discutir e modernizar o Regulamento Internacional de telecomunicações (ITR), vigente desde 1988 (mais informaçãoes e ducumentos de base oficiais podem encontrados aqui).

Parte dos atores tem alertado que essa conferência significa uma tentativa da ONU (e dos Estados membros) de controlar a Internet. Outros argumentam que não há condições fáticas para que a UIT possa exercer poder sobre a rede e afirmam que uma suposta “tentativa de controle” é inverossímil.

Sem dúvida, é preciso ter cautela no exame das propostas encaminhadas à Conferência da UIT, pois algumas delas, como as que estão relacionadas à interconexão internacional, podem trazer impactos sobre o mercado e sobre a neutralidade da rede. Apesar disso, os documentos que vieram a público não ajudam a entender por que as opiniões sobre a WCIT têm se mostrado tão diferentes e polarizadas. Para compreender os posicionamentos nesse debate é preciso levar em consideração as questões políticas que servem de pano de fundo a esse momento de revisão regulatória e que influenciam, em grande medida, a forma como a discussão está sendo enquadrada.

1. O contexto

É possível separar a governança global da Internet em dois grandes ramos, cada um com características e desafios específicos: a governança dos recursos críticos (nomes de domínio e números IP) e a governança relacionada a temas que geralmente são alvo de políticas públicas, como a privacidade, o acesso à infraestrutura e a conteúdos, a segurança, dentre outros.

1.1.  Discussões sobre a governança dos recursos críticos e como ela se relaciona ao debate sobre a WCIT e a ITU:
A governança dos recursos críticos acontece principalmente no âmbito da ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers), uma organização privada, que se encontra sob a jurisdição do Estado da Califórnia, e que está ligada ao Departamento de Comércio dos Estados Unidos. A ICANN adota o modelo multissetorial, ou seja, conta com a participação do setor privado, da sociedade civil, da comunidade técnica e dos governos. Essa participação, entretanto, não é equilibrada. As empresas (muitas delas envolvidas diretamente na venda dos nomes de domínio) possuem maior poder de influência na organização. Há, inclusive, uma perniciosa permeabilidade entre o órgão diretor da ICANN (o board) e as empresas. Por exemplo, Peter Dengate Thrush, deixou a ICANN para chefiar a Top Level Domain Holding, empresa que espera se beneficiar da proposta de introdução de novos nomes de domínio genéricos (gTLDs). Esses tipos de conflitos de interesses, reconhecidos pela ICANN, alimentam questionamentos éticos em relação à organização.

Dada a fundamental importância do sistema de nomes de domínio e dos números IP no funcionamento da rede, vários países – a exemplo dos países europeus, do Brasil, Índia, África do Sul, China e do Irã – discordam dessa relação privilegiada que o governo dos Estados Unidos mantêm com a ICANN. Defendem que a governança dos recursos críticos deve se tornar mais democrática, sem que isso comprometa o bom funcionamento técnico do sistema. As posições, no entanto, diferem quanto às mudanças que devem ser implementadas.

Alguns países como Rússia, China, Arábia Saudita e África do Sul defendem que essa competência deveria passar a uma organização internacional, e a ITU é apontada como a opção preferencial. Outros defendem que a própria ICANN deve sofrer modificações para libertá-la dos vínculos com o governo americano. Um terceiro grupo propõe a criação de um órgão de supervisão (oversight), que não deveria interferir no dia-a-dia do funcionamento técnico da rede, mas ser acionado caso problemas viessem a acontecer – uma espécie de órgão gestor de crises.

Os Estados Unidos se opõem veemente a essas propostas de mudança na governança dos recursos críticos. No jogo das relações internacionais, essa relação especial com a ICANN os colocam em uma posição privilegiada. Além disso, grande parte das empresas, que obtêm vultosos lucros com as vendas de nomes de domínio, são americanas. O fortalecimento dessas empresas significa o fortalecimento indireto dos Estados Unidos.

Quando os Estados Unidos denunciam uma tentativa de “controle da Internet” por parte da ONU, o que temem é, em grande medida, mudanças no atual modelo de gestão dos recursos críticos, fundado na ICANN. Mas o que as negociações do WCIT dizem sobre a governança dos recursos críticos e o papel da ICANN? De acordo com os documentos vazados, não há uma proposta a ser discutida na WCIT que verse sobre uma mudança na gestão dos recursos críticos. Mas, se é assim, então por que os Estados Unidos incluem esse temor nos seus pronunciamentos? Algumas razões justificam essa atitude.

Em primeiro lugar, as negociações para a WCIT ainda estão em andamento. Isso quer dizer que os documentos vazados podem ser alterados. Antecipar a oposição a eventuais mudanças no regime de governança dos recursos críticos é um recado claro do governo americano de que esse tema deve continuar fora das negociações. Em segundo lugar, é sabido que a opinião pública americana anda descontente com a forma pela qual o governo dos Estados Unidos tem tentado regular vários aspectos da Internet, através de iniciativas como SOPA e PIPA e com a captura de domínios acusados de possibilitar a infração de direitos de propriedade intelectual. Alertar para um perigo externo de controle da rede (seja ele real ou exagerado) é uma forma eficiente de incentivar a união da opinião pública interna contra esse “inimigo comum”.

Em terceiro lugar, e mais importante para a nossa análise, o discurso de uma ameaça de controle da Internet pela ONU prejudica um importante debate que está acontecendo em paralelo, a discussão sobre as formas de implementação de um mecanismo de cooperação aprimorada, que visa a “permitir que os governos, em pé de igualdade, possam desempenhar suas funções e responsabilidades em questões de política pública relacionados com a Internet” (artigo 69 da Agenda de Túnis para a Sociedade da Informação).

1.2. A governança de políticas públicas relacionadas à Internet
O viés da governança da Internet voltado à discussão sobre políticas públicas relacionadas à Internet – privacidade, segurança, acesso, etc. – talvez seja ainda mais importante que o debate sobre recursos críticos, pois políticas nessas áreas possuem um impacto muito concreto e direto sobre a vida dos usuários da rede. Entretanto, esse debate se encontra muitas vezes eclipsado pelo debate sobre a ICANN e a gestão dos recursos críticos.

Atualmente, não há um fórum de amplitude global em que políticas públicas sejam formuladas. O Fórum de Governança da Internet (IGF) é um importante e valioso espaço de debate multissetorial, mas não é um fórum em que decisões possam ser tomadas, ainda que de forma não vinculante. Mas há outros fóruns, de âmbito mais restrito, em que decisões sobre políticas públicas estão sendo tomadas na cena internacional. Há um processo de elaboração conjunta – sobretudo entre países desenvolvidos – de princípios, soft law, propostas regulatórias, tanto em fóruns – como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), como de modo plurilateral – em negociações como a do ACTA.

O mecanismo de cooperação aprimorada deveria ter o papel de servir de plataforma para a tomada de decisões de modo multilateral, ou seja, com a participação de todos os Estados, e de modo multissetorial, envolvendo os atores não estatais. O desafio de conciliar multilateralismo e multissetorialismo em uma instituição é considerável. Provavelmente seria necessário criar um novo fórum de debate, já que organizações existentes, como a UIT, são eminentemente interestatais. Mas é um esforço que valeria à pena, pois contribuiria para a maior democratização e legitimação das decisões a serem tomadas e, talvez, para materializar uma nova forma de cooperação entre atores estatais e não estatais.

A necessidade de democratizar a governança internacional da Internet foi reconhecida pelo relator especial das Nações Unidas sobre direitos culturais e por várias organizações da sociedade civil, em uma declaração conjunta.

Dentre os países que apoiam a existência de um mecanismo multilateral e multissetorial de cooperação aprimorada encontram-se o Brasil e a Índia. Embora precise de aperfeiçoamentos em pontos importantes, a proposta da Índia para a Criação de um Comitê para Políticas Relacionas à Internet (CIRP) é um passo interessante nesse sentido.

Os Estados Unidos e alguns países europeus, dentre os quais destaca-se o Reino Unido, são contrários a criação de um novo mecanismo, pois afirmam que a cooperação aprimorada já está ocorrendo por meio do dialogo e de iniciativas conjuntas entre vários atores e organizações. Tal interpretação não parece encontrar respaldo na leitura da Agenda de Túnis. Por fim, há também países que defendem um mecanismo de cooperação aprimorada em que somente governos possam participar. Essa é a posição defendida pela China, Rússia, Arábia Saudita, Irã e África do Sul.

O que os países desenvolvidos, sobretudo os Estados Unidos, parecem não perceber é que sua tentativa de bloquear as negociações sobre cooperação aprimorada, desde a aprovação da Agenda de Túnis, em 2005, se negando até mesmo a discutir propostas intermediárias, como a da Índia, tem semeado discórdia e desconfiança. Isso faz com que um número cada vez maior de países em desenvolvimento procure uma saída institucional que drible esse bloqueio. E levar a discussão da governança da Internet para a UIT passa a ser o caminho mais fácil e rápido para multilateralizar uma discussão que hoje se dá entre poucos. A intransigência dos países desenvolvidos apenas fortalece países como China, Irã e Arábia Saudita, que não tem qualquer apreço pela participação multissetorial. Umas das formas de afastar a possibilidade de um maior papel da UIT no regime de governança da Internet é justamente enfrentar o problema de uma governança da Internet assimétrica, que atualmente  alija os países em desenvolvimento e outros atores com menor recurso de poder – como a sociedade civil –  dos debates em curso sobre vários temas importantes.

2. O restrito processo da WCIT
Embora o Secretário Geral da UIT tenha afirmado em várias ocasiões – inclusive respondendo publicamente a críticas feitas pela autora desse post durante a última reunião da Comissão de Ciência e Tecnologia da ONU – que a WCIT não visa a discutir o tema da governança da Internet, algumas propostas encaminhadas até o momento parecem indicar o contrário. Temas como spam, cibersegurança e roteamento de tráfego encontram-se abrangidos no rol de temas da Conferência, ainda que o texto dessas propostas seja vago.

Um das propostas mais polêmicas e potencialmente danosas para o acesso a Internet não foi feita pelos governos, mas pela Associação europeia de operadores de rede de telecomunicações (European Telecommunications Network Operators´ association – ETNO). Segundo uma análise do Centro para Democracia e Tecnologia (CDT), a proposta da ETNO parece levar a mudanças fundamentais na forma como a Internet funciona, beneficiando grandes operadores de telecomunicações existentes e prejudicando os usuários da Internet, sobretudo aqueles de países menos desenvolvidos. A proposta da ETNO poderia limitar a capacidade de empreendedores, start-ups inovadores e criadores de conteúdo de desenvolver com sucesso negócios on-line que possam competir com empresas já estabelecidas.

Parece estar em jogo a redefinição da separação entre as telecomunicações e os serviços de valor adicionado, e é possível que a UIT deseje rever os limites da sua competência na WCIT. A preocupação da organização com a interpenetração crescente entre telecomunicações e governança da rede é compreensível. A Internet avança e abarca formas de comunicação que um dia já foram distintas e bem delimitadas, como o uso do telefone e a transmissão de sinais de TV e rádio. A convergência digital torna permeáveis essas fronteiras e leva a uma necessidade de redefinição de competências. Dessa forma, a proposição de uma rediscussão das questões na WCIT não é, em si, um problema.

O mais preocupante é a forma pouco transparente com que essas discussões preparatórias para a Conferência vem sendo conduzidas. O acesso a fóruns e documentos preparatórios tem sido cerceado.  Tradicionalmente, a UIT só divulga os documentos em discussão para os Estados Membros ou para organizações não-governamentais que se tornem sócias da UIT, mediante pagamento de elevado montante. As justificativas para tanto – custos envolvidos com tradução e pagamento de experts para desenvolver estudos de base – não se sustentam diante da importância do tema e do elevado interesse público. Para minimizar os obstáculos à participação de atores não-governamentais, o CDT criou uma plataforma para o compartilhamento de documentos, vazados por fontes seguras. Apesar de ajudar na mobilização em torno do tema, isso não altera o fato de que a UIT precisa modernizar os seus métodos de trabalho e se tornar mais transparente, do contrário entrará em uma corrosiva assincronia com a natureza multissetorial dos debates relacionados à Internet.

É preciso ter em mente, entretanto, que a UIT espelha as decisões tomadas entre os países membros. Se não há uma abertura adequada para a participação de atores não-governamentais, isso se dá porque os Estados membros da UIT não colocaram a abertura e a transparência como uma prioridade. Mesmo países que se mostram defensores do multissetorialismo em espaços como o IGF não levaram essa bandeira para dentro da UIT. Questionada sobre a posição dos Estados Unidos em relação à UIT, Fiona Alexander, do National Telecommunications and Information Administration (NTIA), do Departamento de Comércio americano, afirmou em um workshop do qual participou no IGF 2011 que há um risco em fazer com que toda organização seja multissetorial. “Essa ideia de que você transforme a ONU e a UIT e faça todas as suas facetas serem multissetoriais é um problema para nós (..) Em última análise, é uma instituição multilateral não multissetorial”.

Nesse debate, é preciso cautela para separar os problemas reais no processo da WCIT da manipulação do debate por razões políticas. A governança da Internet está sendo jogada em muitos níveis, simultaneamente. A UIT é um deles, mas esse tabuleiro deve ser conectado e interpretado conjuntamente com os demais, que incluem a ICANN e o debate sobre cooperação aprimorada.

6 Comentários

Jeferson 6:10 pm - 4 de julho:

Prezada Marília, seu artigo está muito bem elaborado. Parabéns! A Anatel vem se empenhando para que a UIT seja uma organização mais transparente. Desde 2008 estamos propondo, com muitas vitórias, que parte dos documentos da União estejam disponíveis online gratuitamente. De fato, muitos já estão, mas dependem de senha, que é liberada com o aval dos governos. Aqui no Brasil, cedo a quem nos pede, indistintamente. Com relação à WCIT existem até o momento poucos documentos diretamente relacionados à Internet e o que você menciona (ETNO) será motivo de bastante debate. E isso é bom, porque há fortes argumentos de todos os lados sobre o tem neutralidade da rede. Esse debate precisa ser aprofundado no Brasil urgentemente. Concordo com sua interpretação sobre a posição dos EUA que está tentando bloquear discussões sobre governança na WCIT, mas ressalto que não nenhuma disposição da UIT em tomar para si todos os aspectos da Internet. A UIT, assim como a Anatel, tem preocupações com relação à gestão dos recursos escassos e da rede de telecomunicações que dá suporte à Internet num mundo cada vez mais convergente como você mesmo cita no artigo. A Anatel disponibilizará em breve um espaço no site dela para receber contribuições às propostas em discussão na WCIT, sem prejuízo da participação pessoal de qualquer interessado nas plenárias que realizamos no âmbito das CBCs (Comissões Brasileiras de Comunicações). Obrigado.

Trackbacks

  1. [...] neutralidade e as fronteiras entre telecomunicações e Internet serão
  2. [...] theme and the frontiers between telecommunications and Internet will be
  3. [...] Internet. Mencionou-se, particularmente, a proposta apresentada pela
  4. [...] Fogo de palha ou rastro de pólvora? ONU, UIT e governança da Internet
  5. [...] Interessante análise sobre a reunião da ITU feita pela equipe do

Deixe um comentário

* Obrigatório