Como a Índia baniu o zero rating

*Por Vinicius W. O. Santos - Doutorando em Política Científica e Tecnológica (Unicamp/SP)

A neutralidade da rede é um princípio de gestão para a Internet que visa a garantir que os pacotes de dados que nela trafegam sejam tratados de forma isonômica, sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicação. Esta é uma definição coerente com a lei brasileira, nos termos do Artigo 9º da Lei 12.965/2014, o Marco Civil da Internet, e também com o decálogo de princípios do Comitê Gestor da Internet no Brasil - CGI.br, que diz que "filtragem ou privilégios de tráfego devem respeitar apenas critérios técnicos e éticos, não sendo admissíveis motivos políticos, comerciais, religiosos, culturais, ou qualquer outra forma de discriminação ou favorecimento".

O debate sobre neutralidade da rede tem estado bastante intenso no mundo. As abordagens são múltiplas, das mais pontuais às mais expansivas. Há países que já definiram legislações específicas e restritivas para a neutralidade já há certo tempo, como Chile e Holanda, enquanto outros estão em vias de aprovar ou recém aprovaram suas leis. No Brasil, por exemplo, temos o Marco Civil da Internet, vigente desde 23 de junho de 2014, e que agora se encontra em um processo de regulamentação para que parâmetros adicionais sejam detalhados e melhor definidos.

No bojo das discussões sobre neutralidade da rede há muitos temas e discussões correlatas. O tema do zero rating, por exemplo, é uma controvérsia que tem operado de maneira relativamente periférica no debate brasileiro. A prática do zero rating é, grosso modo, permitir que usuários de Internet consumam determinadas aplicações ou serviços, acessem determinados sítios web, ou mesmo usufruam de conjuntos previamente definidos de serviços diversos sem que isso implique onerar seu plano de dados, ou seja, o cliente consome tais opções sem que elas "gastem" dados de sua franquia contratada junto à sua operadora. Isso pode ocorrer de diversas formas, seja pelo patrocínio direto de empresas provedoras de aplicações/serviços, seja por isenção proporcionada em ofertas dos próprios provedores de Internet, dentre outras modalidades.

Esse tipo de "modelo de negócio" - que é como ele tem sido referido - traz uma série de questionamentos por parte de uma variedade de atores, seja em relação ao mérito dessas ações, à forma como são implementadas, ou mesmo aos impactos e desdobramentos possíveis de sua realização. Muitos defendem que o zero rating é, de fato, uma questão central para o debate sobre neutralidade da rede, enquanto que para outros ele é um tema que deve ser discutido em separado. Na regulação brasileira, por exemplo, não existe uma menção específica a práticas de zero rating, diferenciação por preço ou similares. O que há são interpretações possíveis que ainda estão em disputa. Ainda assim, outros países já tratam o zero rating como uma questão de neutralidade da rede de forma bastante explícita, e é sobre um desses casos que pretendo discorrer neste texto.

No último dia 8 de fevereiro, a Telecom Regulatory Authority of India (TRAI) a equivalente Indiana da nossa Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), publicou uma medida que proíbe de maneira expressa as práticas de diferenciação de tarifa com base no conteúdo acessado, e o conteúdo, nesse sentido, significa todo o conteúdo, aplicações, serviços e qualquer outro dado, acessado ou transmitido via Internet. Diferenciação tarifária, discriminação com base no preço dentre outras, são expressões mais amplas que têm englobado o debate sobre zero rating. A medida expedida pela Agência Indiana impacta diretamente uma variedade de práticas desse tipo.

O grande modelo mais diretamente atingido pela ação da TRAI é o praticado pela Facebook Inc.: o FreeBasics / Internet.org. O projeto Internet.org tem a ambição de fazer milhões de pessoas no mundo "acessarem à Internet", reduzindo o número de "excluídos digitais". A despeito das diversas reflexões possíveis sobre o tema da inclusão digital, o objetivo do projeto Internet.org de fornecer acesso à Internet às pessoas por meio de sua plataforma chamada FreeBasics é um modelo largamente criticado por uma variedade de stakeholders pelo mundo, dentre acadêmicos, membros do terceiro setor, gestores públicos e mesmo alguns membros do setor empresarial.

O maior apelo utilizado no discurso público em prol do FreeBasics é o de que ele proporciona algum acesso a quem não tem acesso algum. Esse discurso tem conquistado defensores de diversos tipos, principalmente nos países em desenvolvimento que têm muitos problemas relacionados com a universalização do acesso à Internet, inclusos nesse grupo África do Sul, Índia, Brasil e países da América Latina, dentre outros. Em contrapartida, a grande crítica que é feita ao projeto é a de que ele distorce a proposta de um "acesso à Internet", pois na verdade oferece apenas acesso a aplicativos e conteúdos selecionados, mostrando aos usuários apenas um pequeno "pedaço" do que poderia ser "a Internet", livre, aberta, irrestrita. Isso fomentou inclusive uma frase que os críticos do projeto têm repetido incessantemente: "Internet.Org não é nem Internet e nem .org".

Esse debate tem se intensificado ao redor do mundo, sendo que diversos fatos compõem esse mapa de discussões sobre o zero rating. Em 2014, a Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), agência reguladora chilena, proibiu o zero rating por meio de regulação, entendendo que a prática viola a lei de neutralidade da rede do país. O mesmo ocorreu em países como Holanda, Noruega e Eslovênia, por exemplo. Outros países, incluindo o Brasil, ainda discutem o assunto. Agora, ainda no início do ano de 2016, foi a vez da agência reguladora Indiana exercer esse papel, publicando uma regulação taxativa sobre a proibição de determinados modelos de cobrança que, na prática, torna ilegais a maior parte dos programas de zero rating em exercício, incluindo a iniciativa da Facebook Inc.

Esse debate tem sido bastante acirrado na Índia, com muitas disputas internas em torno da continuidade ou não de programas de diferenciação tarifária, incluindo o maior deles, o FreeBasics/Internet.org. Mais de uma centena de acadêmicos do país assinaram um manifesto expressando críticas à iniciativa FreeBasics - O Joint statement rejecting Facebook's misleading and flawed ‘Free Basics' proposal -, questionando seus impactos positivos para a população. Em dezembro de 2015, a TRAI já havia suspendido temporariamente o serviço no país, proibindo a operadora de Telecomunicações parceira do projeto de operá-lo, o que mobilizou o lobby da Facebook Inc. de maneira intensa, seja o lobby institucionalizado, por meio de todas as práticas políticas, econômicas e jurídicas das quais a empresa lançou mão, seja o "lobby" espontâneo, que é a defesa feita por diversos nomes de peso no debate de acordo com seus posicionamentos específicos de defesa de programas de zero rating.

Depois de um processo de consulta pública de aproximadamente 1 mês, entre os dias 9 de dezembro de 2015 e o dia 7 de janeiro de 2016, a Agência baixou uma nova regulação proibindo expressamente a diferenciação tarifária com base no conteúdo, nos termos que já explicamos ao início. O relatório da TRAI trata de diversos pontos polêmicos que circundam o debate, apresentando o objeto, explanando motivos e dando um panorama da consulta pública realizada, bem como problematizando e sumarizando as conclusões regulatórias.

Vamos proceder a um breve resumo dos pontos importantes do documento lançado pela TRAI, junto com alguns comentários pontuais e algumas reflexões mais amplas. O texto que segue é composto por traduções livres do original em inglês, sínteses dos posicionamentos trazidos no documento e comentários/apontamentos que adiciono à reflexão sobre os excertos selecionados:

No relatório oficial lançado no site da Agência, há conteúdo bem interessante de como eles lidaram com todo o processo de participação e com todas as posições divergentes de empresas, terceiro setor e acadêmicos. O caso da Índia é bastante similar ao do Brasil, em diversos níveis, porém com uma resposta regulatória totalmente diversa.

O documento está estruturado da seguinte forma:

  1. Capítulo I: traz basicamente um conjunto de definições técnicas e conceitos preliminares;
  2. Capítulo II: especifica as proibições que estarão vigentes a partir de então, bem como as isenções previstas;
  3. Capítulo III: a parte principal do documento. Inicia especificando as punições em caso de descumprimento da norma, depois continua com a análise do todo - traz os antecedentes e descreve o contexto, relata os problemas que emergiram da consulta pública realizada, enfoca sua análise a partir do arcabouço construído e, por fim, apresenta sua solução regulatória e a justifica.

Tendo em vista a complexidade do tema, é um documento bastante conciso, objetivo, porém expressando tópicos fundamentais para a regulação de Internet de maneira geral. Pincemos alguns dos pontos relevantes do texto:

  1. O documento trata da proibição da discriminação tarifária nas regulações de serviços de dados;
  2. A TRAI especificou um conjunto de definições técnicas que considerou importantes para basear este documento:
    1. Especificação do que seja uma rede de comunicações eletrônicas fechada: uma rede de comunicações em que os dados não são nem recebidos nem transmitidos pela Internet;
    2. Especificação do que seja conteúdo: para eles, "conteúdo" inclui todos os conteúdos, aplicações, serviços e qualquer outro dado, incluindo suas informações de destino, que possa ser acessado ou transmitido pela Internet;
    3. Especificação do que sejam "serviços de dados": serviços ofertados ou providos a um consumidor usando qualquer equipamento, tecnologia ou meio, incluindo tecnologias de rede fixa ou sem fios, para acessar ou transmitir dados pela Internet;
    4. Especificação do que seja tarifa: tarifa significa os preços e condições relacionadas em que serviços de dados são ofertados ou providos pelo provedor de serviços, incluindo dados gratuitos, cobrança por uso, restituições, taxas de instalação, depósitos, aluguéis, e quaisquer outras taxas ou cobranças de serviços relacionados;
    5. Especificação do que sejam tarifas discriminatórias para serviços de dados: cobrança de diferentes tarifas por um provedor de serviço por serviços de dados baseando-se, para isso, no conteúdo acessado, transmitido ou recebido pelo consumidor;
    6. Definição de Internet: Internet significa um sistema de informação global que é:
      1. logicamente conectado por um endereçamento único global, baseado no Internet Protocol (IP) ou seus aprimoramentos e atualizações subsequentes;
      2. capaz de sustentar comunicações usando a suíte de protocolos TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol) ou seus aprimoramentos e atualizações subsequentes, ou outros protocolos IP compatíveis;
  3. Em seguida, o documento apresenta a proibição de tarifas discriminatórias para serviços de dados, o objeto específico da regulação, resumindo o que resolve a Agência:
    1. Nenhum provedor de serviços deve oferecer ou cobrar tarifas discriminatórias para serviços de dados tendo por base o conteúdo;
    2. Nenhum provedor de serviços deve iniciar arranjos, acordos ou contratos, sob qualquer denominação estabelecida, com qualquer pessoa, legal ou natural, que tenha o efeito de tarifas discriminatórias para serviços de dados sendo oferecidos ou cobrados do consumidor com base no conteúdo;
    3. Há ainda um alerta de que a regulação não abrange as "tarifas de serviços de dados em redes de comunicações eletrônicas fechadas". A menos que as tarifas sejam aplicadas, de alguma maneira, com o propósito de burlar a proibição estabelecida nesta regulação.
  4. A redação explica que poderá haver isenção para certo tipo de conteúdo no acesso ou provimento de serviços de emergência ou em qualquer situação de calamidade pública;
  5. A norma também especifica como a contravenção desta regulação será punida, já informando valores de multa.
  6. O documento traz uma seção que trata da consulta pública realizada, abordando uma seleção de tópicos nela tratados:
    1. A TRAI diz que recebeu uma variedade de respostas. Dentre os que se posicionaram a favor da precificação diferenciada, houve desde posições que defendem que a medida é positiva para o desenvolvimento e inovação até posições mais restritivas que visam a limitar o número de casos em que ela deveria ser permitida;
    2. Outros se posicionaram fortemente contra a medida, acusando-a de ser anticompetitiva, discriminatória e que prejudica o consumidor em vários níveis;
    3. Houve posições mais moderadas, sugerindo uma permissão de diferenciação de preço em um modelo de definição caso a caso e para serviços de interesse público;
      • Para essa sugestão, a TRAI citou a pesquisadora Barbara van Schewick para rejeitar essa hipótese. O argumento é o de que o modelo caso a caso traz um custo social muito grande, com uma série de dificuldades e incertezas, seja para o regulador, seja para os regulados, seja para os usuários finais. Ex.: o modelo caso a caso é difícil de ser implementado pela morosidade das decisões; traz incerteza jurídica para o ambiente como um todo; a falta de definições claras a priori pode inibir inovações e novas implementações tecnológicas e de negócios porque as empresas teriam receio sobre como algumas iniciativas seriam legalmente enquadradas no modelo caso a caso.
    4. Alguns evocaram questões de privacidade, solicitando foco no consentimento do consumidor antes dos serviços serem acessados, além de melhor divulgação dos termos e condições dos planos diferenciados;
    5. Os provedores de serviços de telecomunicações (TSPs) afirmaram ser suficiente a fiscalização e relatórios à Agência, opinando que a precificação diferenciada é uma prática reconhecida e aplicada em diferentes serviços como água, eletricidade, gás etc.
  7. Depois, a Agência analisa a questão trazendo diversos tópicos em que se posiciona frente ao tema, dialogando com os posicionamentos da consulta e com diversos discursos circulantes sobre a problemática:
    1. A TRAI reporta o processo de análise da consulta e formação de posição com uma abordagem relativamente multidisciplinar, algo bastante simbólico para o apelo social cada vez mais presente no debate sobre neutralidade: "A Autoridade considerou todos os comentários recebidos durante o processo de consulta, práticas internacionais e vários estudos/pesquisas sobre o tema. Levando essas contribuições em consideração, a Autoridade formou as seguintes visões sobre o problema, que lidam com as implicações sociais, tecnológicas, econômicas e legais da diferenciação de preço baseada no conteúdo". Para além da reflexão se esse tipo de pronunciamento é uma política efetiva ou apenas simbólica, isto é, se é apenas um discurso pró-forma ou se uma reflexão real da Autoridade indiana, é por demais simbólico que uma agência reguladora de um país da dimensão da Índia se pronuncie publicamente reconhecendo a necessidade de uma abordagem múltipla sobre o tema da neutralidade da rede, o que acaba por corroborar o apelo mais social que tem funcionado de maneira crescente nos debates sobre o tema em diferentes esferas e locais.
    2. O documento reforça que essa regulação foca uma categoria específica de diferenciação de preço, que é detidamente calcada no conteúdo;
    3. A Agência frisa que qualquer proposta de mudanças nos modelos de negócios e práticas comerciais devem também ser vistas no contexto da necessidade de se preservar a arquitetura única da Internet como uma rede de comunicação global, reforçando princípios como o fim a fim, a padronização dos protocolos de rede, a arquitetura descentralizada da Internet e os acordos de trânsito e troca de tráfego entre as diversas partes interessadas.
  8. O documento apresenta diversos princípios e posições que guiam a regulação: "o design e arquitetura da Internet reforçam o fato de que a Internet global é formada por um amálgama de redes que compartilham o mesmo sistema de endereçamento e roteamento, o que permite que todas as redes se interconectem entre si direta ou indiretamente". É importante notar que, por diversas vezes, é ressaltada no texto a definição ou alguma conceituação de Internet que reforce a necessidade de se manter a unidade da Internet global, com a comunicação entre as diversas redes que a compõem sendo garantida. No caso brasileiro, que citamos ao início do texto, isso foi feito em alguma medida pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), quando expressou publicamente suas contribuições ao debate sobre a regulamentação do Marco Civil da Internet. No documento publicado pelo CGI.br há também uma série de definições e conceitos que calcam as recomendações regulatórias trazidas, com destaque para a definição de Internet enquanto uma rede de redes de alcance global, sua composição por diversas outras redes e seu funcionamento e operação que seguem protocolos padronizados e universalmente aceitos.
  9. No documento da TRAI é reforçada a inviabilidade de algumas prerrogativas de controle de tráfego sugeridas na consulta, tendo em vista que provedores de serviços não controlam a infraestrutura da Internet em sua totalidade, sendo dependentes de diversas outras redes. Eles concluem afirmando que permitir que um provedor em uma ponta da Internet cobre taxas diferenciadas para dados que ele não processa sozinho poderia comprometer toda a arquitetura da Internet.
  10. A TRAI diz que um dos argumentos centrais em prol da diferenciação de preço é o de que isso irá servir como uma ferramenta efetiva para o aumento da penetração da Internet e prover conexão a preços acessíveis para novos usuários e assim beneficiando os consumidores. O risco, no médio e longo prazo, segundo a agência, seria o de que os usuários seriam moldados apenas pela informação disponibilizada pelas ofertas selecionadas.
  11. Muitos falam também do potencial anti-competitivo das medidas de diferenciação de preço. Surgiriam barreiras para a entrada de novos atores no mercado, sendo que os grandes e já bem estabelecidos teriam uma vantagem a mais nessa disputa em comparação com pequenos negócios.
  12. Eles chamam a atenção para o problema da "assimetria de informação" entre provedores e usuários, de maneira que estes têm dificuldades para tomar decisões devidamente informadas. Mencionam que o acesso à Internet não é um "search good", é algo mais para um "experience good" que pode ser melhor compreendido apenas depois de utilizado. Assim, o problema da assimetria de informação não pode ser adequadamente resolvido apenas com requisitos de divulgação ou transparência, pois muitos consumidores podem não estar na posição de entender a informação a eles apresentada.
  13. Ressaltam que o valor associado à ideia de rede é a função do constante aumento de pessoas conectadas nesta rede. A diferenciação de preços pode reduzir esses efeitos de rede associados com a Internet, pois o uso da Internet "completa", "ampla" como conhecemos pode diminuir. Isso poderia trazer externalidades negativas para a sociedade como um todo.
  14. Há ainda a noção de que a diferenciação com base no preço pode alterar o comportamento online dos usuários, pois pode tornar certos conteúdos mais atrativos que outros simplesmente pela forma como são contabilizados pela operadora. 
    • Se analisarmos com cuidado, vemos que, na verdade, essa é uma externalidade comum do modelo de franquia e dados patrocinados. Uma franquia baixa é estabelecida, o usuário tem dificuldade para lidar com a Internet em sua plenitude, principalmente no que se refere a arquivos "pesados". A limitação em si mesma já traz prejuízos à utilização da rede, pois os usuários acabam por ter de realizar uma autocensura para "poupar" a franquia de dados contratada. Unindo isso à oferta de isenção de dados, isso tem o potencial de influenciar diretamente nos perfis de uso dos usuários, guiando-os para os conteúdos isentos de cobrança.
  15. A TRAI cita os exemplos de Holanda e Chile como países que proibiram a diferenciação com base em preço. Ressaltam que cada país deve levar em conta suas próprias características, por isso, apesar de reconhecerem bons exemplos em alguns países, buscam a melhor solução para a Índia baseados nos fatos e características do país, incluindo o desafio da conectividade.
    • Nesse sentido, resguardadas as proporções, as condições indianas se assemelham muito ao caso brasileiro, pelo menos do ponto de vista da desigualdade social e dos desafios de universalização do acesso, apesar da diferença sensível no arcabouço regulatório e no papel da Agência reguladora, bem como na dimensão territorial e populacional do país (mais de 5x o tamanho da brasileira). De todo jeito, há uma diferença bastante candente nesse comparativo, que diz respeito à forma de medição do acesso à Internet. Pelos dados da "Internet live stats", a Índia tem uma penetração de Internet de aproximadamente 20% da população, enquanto que o Brasil 50%. Esse cálculo é feito com base nos acessos feitos a partir do domicílio, seja utilizando meios de conexão fixa ou móvel. Nesse aspecto a diferença já é bastante grande. No entanto, a pesquisa TIC Domicílios realizada no Brasil pelo Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br) revela que 50% é a proporção apenas dos domicílios que possuem acesso fixo à rede, excluindo-se os acessos realizados unicamente por telefone celular, por exemplo. Dessa forma, podemos inferir que o percentual de usuários de Internet, mesmo que não possuam acesso fixo no domicílio, é maior que 50%. Um outro dado da pesquisa TIC Domicílios mostra que 55% dos brasileiros são considerados "usuários de Internet". Já por essa comparação vemos a diferença existente na realidade dos dois países. Apesar de similares em alguns problemas, ambos precisam de soluções regulatórias adequadas a seus próprios contextos.
    • De posse dessas informações, é importante uma reflexão: qual seria a efetividade de um projeto como o FreeBasics em um país como o Brasil? Um dos maiores discursos de defesa do FreeBasics é o de que ele é o primeiro passo para a população conhecer "a Internet", afirmando que isso fomentará nas pessoas o ímpeto de acessarem a rede completa, em sua plenitude. Para o contexto brasileiro esse argumento faz pouco sentido, tendo em vista que 55% da população já é considerada "usuário de Internet", mesmo que o número não corresponda a acessos residenciais.
    • Sobre essa passagem da Internet restrita à completa há uma passagem importante na análise feita pela agência indiana: não há indícios sólidos de que isso de fato vá ocorrer se não há como garantir que as pessoas terão os recursos materiais para tal.
  16. Após toda a análise, a TRAI reforça o posicionamento regulatório: "a prática de ofertar ou cobrar tarifas discriminatórias por serviços de dados, baseada em conteúdo, deve ser proibida. Assim, Provedores de Serviços de Telecomunicações estão proibidos de ofertarem tarifas diferentes com base em conteúdo, serviço, aplicação ou outros dados que o usuário está acessando ou transmitindo pela Internet".

A nova regulação da Agência Indiana é incisiva e direta. Ela é objetiva e diz de maneira relativamente clara os direitos e deveres de usuários e empresas sobre o tema da diferenciação tarifária enfocado. É louvável que a agência reguladora da Índia tenha organizado um debate como esse e ainda entregue um material tão coeso e coerente com seus anseios.

O caso indiano, assim como os diversos casos nos vários países, têm muito a contribuir com o debate brasileiro. O Brasil tem estado na linha de frente dos diversos temas de regulação e governança de Internet, com os exemplos largamente conhecidos e citados de Marco Civil da Internet e NETmundial. Ainda assim, há pontos muito pouco discutidos, que ainda estão na superfície do debate, com muito a ser explorado. O zero rating é claramente um desses temas.

A regulação Indiana é ainda recente, necessita ser observada, para que possamos analisar os desafios e desdobramentos da decisão tomada. Mas, certamente, o caso fará seus ecos se apresentarem ao debate brasileiro, em algum momento. Resta saber que tipo de solução regulatória o Brasil dará para isso.

Acompanhemos.