Desenvolvimentos recentes no processo de transição IANA

Relógio Ted Cruz

* A imagem que ilustra este post foi capturada do "relógio do apocalipse" criado pela equipe do Senador Ted Cruz para demarcar a contagem regressiva até a "entrega da Internet por Obama". O uso da imagem tem fins meramente ilustrativos e não representa, de nenhuma forma, as opiniões do autor deste texto.

No dia 14/09/2016, o Senado dos Estados Unidos realizou uma audiência pública intitulada "Protecting Internet Freedom: Implications of Ending U.S. Oversight of the Internet", para tratar do encerramento da supervisão da realização das funções IANA pela Corporação da Internet para a Atribuição de Nomes e Números (ICANN), atualmente sob a responsabilidade do Departamento de Comércio do país.

As funções IANA

As funções IANA dizem respeito, basicamente, ao sistema de identificação da Internet, compreendendo a manutenção dos registros que estruturam o sistema de nomes de domínio da Internet (o arquivo-raiz da rede), a sistemática alocação de números IP e números de sistemas autônomos pelos Regional Internet Registries – RIRs, e a listagem atualizada de códigos e números de protocolos da Internet. Essas tarefas são críticas ao funcionamento da Internet porque dizem respeito à identificação dos dispositivos e das redes integradas na grande rede e à sistematização e organização da base de dados dos protocolos fundamentais da Internet. Elas não têm nenhuma relação direta com questões como neutralidade da rede, o desenvolvimento e o funcionamento de aplicações de Internet, liberdade de expressão, censura, entre outros. A execução das funções IANA vem sendo realizada por um departamento da ICANN, que é supervisionado pela Administração Nacional de Telecomunicações e Informação do Departamento de Comércio dos Estados Unidos (NTIA/DoC) por força de um arranjo contratual firmado entre as partes em 2000 e renovado sucessivamente desde então. A operação cotidiana da raiz do DNS (com a distribuição do arquivo-raiz para os demais integrantes do sistema), por sua vez, é realizada pela empresa Verisign, mediante contrato firmado com a NTIA/DoC em 1998 (igualmente renovado periodicamente).

A transição IANA

Em março 2014, muito em virtude das movimentações que culminaram com o Encontro NETmundial (sediado pelo Brasil em abril de 2014), o governo estadunidense anunciou sua intenção de repassar a tarefa de supervisionar a execução das funções IANA à chamada comunidade multissetorial da Internet. Para tanto, comissionou à ICANN a tarefa de coletar e compilar as propostas provenientes de cada uma das comunidades operacionais da IANA (IETF para protocolos; NRO para números; e um Grupo de Trabalho Trans Comunitário da ICANN [CWG-Stewardship] para os nomes de domínio). As três comunidades finalizaram suas propostas em meados de 2015. A proposta consolidada foi divulgada em outubro de 2015 pelo Grupo de Coordenação da Transição IANA (ICG) e, após uma consulta pública, finalizada no início de 2016. Concomitantemente ao processo de transição IANA, a ICANN passou também a tratar da fiscalização e da prestação de contas das ações da própria corporação no desempenho das funções IANA diante da ausência da supervisão exercida pelo governo estadunidense. Outro Grupo de Trabalho Trans comunitário (CCWG-Accountability) definiu entre 2015 e 2016 um conjunto de soluções de accountability que deverão ser postas em prática para viabilizar a transição IANA, e delimitou os aspectos pendentes que serão tratados após a transição se efetivar (garantia de diversidade; accountability do staff e dos grupos constituintes da ICANN; acesso à informação e transparência; compromisso com direitos humanos; jurisdição; e o papel do Ombudsman da corporação).

Em conjunto, os dois planos preveem a restruturação da ICANN, com a criação de uma entidade subsidiária dedicada exclusivamente às funções IANA (PTI); a criação de uma série de mecanismos ad hoc e permanentes de acompanhamento do desempenho da PTI; bem como a constituição de sete instrumentos de poder para empoderar a comunidade da ICANN a supervisionar o correto desempenho de suas funções na ausência da supervisão externa por parte do Departamento de Comércio.

Como parte do processo de implementação desses planos, um grupo de trabalho da ICANN, assessorado por um time jurídico, formulou todas as emendas necessárias ao estatuto da ICANN para acomodar a transição – após consulta pública que se estendeu de abril a maio do corrente ano. O novo estatuto para a ICANN foi aprovado em reunião extraordinária do Conselho Diretor em 27 de maio de 2016 e entrará em vigor caso a transição seja efetivada a partir de 1º de outubro de 2016. Em agosto, também na preparação para acomodar a transição, a ICANN criou oficialmente a Public Technical Identifiers (PTI), uma entidade subsidiária incorporada sob as leis da Califórnia, que receberá a incumbência de executar as funções IANA por meio de acordos contratuais singulares com o IETF (no que toca os parâmetros de protocolo); com o conjunto dos Regional Internet Registries (no que toca aos identificadores númericos); e com a ICANN (no que diz respeito ao DNS). Essa estrutura baseia-se na noção de "separabilidade", segundo a qual a PTI pode ser substituída na execução de cada uma dessas funções caso não atenda os níveis de serviços contratados.

Desenvolvimentos recentes do processo de transição

No mês de junho, a NTIA/DoC divulgou o relatório final de avaliação da proposta de transição, atestando que ela preenche todos os requisitos para que o governo implemente definitivamente a transição. A questão, entretanto, está nas mãos do Congresso do país – a quem a NTIA/DoC deve  prestar contas de suas ações e que, na prática, dará a última palavra a respeito do assunto.

A transição não é pacífica no contexto político dos Estados Unidos, porque alguns integrantes do Partido Republicano (capitaneados pelo Senador Ted Cruz) tratam a Internet como "um recurso do país" e acusam os Democratas de abrir mão do "controle altruísta e bem intencionado" que o país exerce em prol da comunidade global. Além disso, diante da complexidade do assunto, tem-se perpetuado a confusão entre a incumbência estrita da ICANN de ser a sede da IANA (e, portanto, mera executora das políticas desenvolvidas pelas três comunidades operacionais em outros espaços) e o seu papel de fórum global e multissetorial de definição de políticas para o sistema de nomes de  domínio (que faz dela apenas um dos três grupos de usuários dos serviços IANA). Com isso, controvérsias que são naturais na política dos nomes de domínio na Internet e insatisfações com o trabalho do staff da ICANN na execução das políticas adotadas pela comunidade têm sido levantadas como indicativos da incapacidade/indesejabilidade da ICANN, em substituição ao Departamento de Comércio, servir como um fórum multissetorial de supervisão do correto funcionamento da IANA (executada pela PTI). Para ter uma noção destas confusões, vale a pena ver o pronunciamento mais recente do Senador Ted Cruz perante seus pares:



Caso o Congresso dos Estados Unidos não autorize a transição, o governo dos Estados Unidos será obrigado a renovar o contrato que tem com a ICANN. Entretanto, é difícil – a este ponto – projetar o tipo de implicação que esta atitude unilateral  poderia ter em termos fragmentação da governança dos recursos críticos da Internet (um assunto recorrente na agenda política da governança global da rede)..

Síntese da audiência do dia 14/09/2016

A íntegra da audiência realizada no Senado dos Estados Unidos pode ser vista abaixo:

 

  • O principal argumento de Ted Cruz para convocar a audiência e alertar o Congresso a respeito da importância de barrar a ação do governo Obama é o de que, ao abrir mão da supervisão da IANA, o país estaria abrindo mão de que a primeira emenda da Constituição do país seja a baliza que garante que a "gestão da lista telefônica" não implique censura e violação à liberdade de expressão dos estadunidenses na geração do arquivo-raiz do DNS. De maneira equivocada, Cruz equiparou a ICANN a uma organização intergovernamental nos moldes da ONU. Como solução, o Senador tenta adiar mais uma vez o processo de transição.
  • Ted Cruz apoiou-se bastante na atuação prévia e em pronunciamentos de Fadi Chehadé, ex-CEO da corporação, para questionar as possíveis consequências da transição. Por exemplo, argumentou que Fadi cogitou a possibilidade da criação de uma nova entidade totalmente independente, baseada na Suíça, para acomodar a execução das funções IANA. Citou, ainda, a aproximação de Fadi com o governo chinês como um indicativo da tentativa de se entregar a Internet para governos não democráticos. Outros parlamentares e painelistas presentes na audiência procuraram explicar que o que Chehadé falou perante o parlamento francês foi uma das alternativas que outros países poderiam buscar caso a transição não se concretizasse. Ou seja: uma tentativa de "fugir da supervisão unilateral por parte dos Estados Unidos".
  • Ted Cruz foi o autor de uma Lei Federal que proibiu a NTIA/DoC de usar recursos de seu orçamento para abandonar o papel de supervisão sem autorização do Congresso. Diante do engajamento dos servidores da NTIA/DoC no processo de preparação de um plano de transição pela ICANN e do envolvimento do órgão no estudo e na avaliação da proposta, Ted Cruz questionou o representante da NTIA/DoC (Lawrence Strickling) a respeito da violação da lei pelo Departamento de Comércio. O Departamento apresentou como interpretação a ideia de que a Lei proíbe a efetiva descotinuidade, e não o engajamento da NTIA/DoC no processo de preparação que poderá, com a autorização do Congresso, levar à finalização da transição. Nesse ponto, ficou consignado que o contrato que garante a supervisão pelo governo estadunidense será renovado caso o Congresso assim o determine.
  • Alguns participantes procuraram argumentar que o processo enfraquecerá o poder dos Estados Unidos sobre o setor e abrirá espaço para nações como Rússia, China e Irã terem mais poder nas decisões sobre a rede. Ganhou eco, na audiência, a ideia (ainda que inteiramente equivocada em termos conceituais e em termos práticos) de que os EUA têm de continuar supervisionando a raiz da Internet como forma de garantir a liberdade de expressão na rede.
  • Um dos painelistas ouvido na audiência argumentou que os Estados Unidos são o país que mais perde com a transição. Essa afirmação é bastante controversa, uma vez que o plano de transição criou uma série de restrições impostas exclusivamente à ação do Comitê Consultivo Governamental dentro da nova estrutura institucional que terá a ICANN após a transição.
  • O representante da NTIA/DoC (acompanhado de outros painelistas) ressaltou que o mandato dado à NTIA/DoC em 1998 engloba, também, a "privatização do DNS" da Internet -- entendida como a transferência integral do controle aos diversos setores envolvidos com a Internet no mundo. A justificativa para a transição, segundo alguns, está no fato de que a supervisão unilateral da IANA pelo Departamento de Comércio dos EUA e não por meio da prática multissetorial é algo que retira a credibilidade do país na governança da Internet, especialmente diante do crescente apoio que o multissetorialismo ganhou ao longo dos últimos anos. Strickling afirmou, ainda, que o Departamento de Estado dos Estados Unidos tem procurado, nas relações diplomáticas do país, "convencer outros países" a respeito da importância do multissetorialismo e que, nos últimos dois anos, "a diplomacia estadunidense conseguiu o apoio de mais de trinta países ao 'modelo multissetorial'."
  • A sede da ICANN, na Califórnia, foi também objeto de discussão. O CEO da corporação explicou que toda a teia contratual hoje existente na cadeia de provimento de serviços relativos aos nomes de domínio genéricos está construída com base no direito da Califórnia. Explicou que houve a opção, no plano de transição, de manter a sede da ICANN e incorporar a PTI, também, na Califórnia; e, ainda, que qualquer solução de relocalização da sede passa pela decisão da comunidade da ICANN (onde os stakeholders estadunidenses têm grande participação) e não do Conselho Diretor da organização.
  • Uma questão pontual levantada por alguns senadores diz respeito à titularidade dos domínios genéricos .gov, .us, .edu e .mil, atualmente sob o controle do governo estadunidense. Alguns postulam que -- em vez de delegações com prazo determinado, suscetíveis de renovação -- tais nomes sejam cedidos em definitivo ao país, algo que perpassaria as regras e o processo político referente à questão de delegação e re-delegação de nomes de domínio.
  • Finalmente, deve-se consignar que os opositores à transição presentes na audiência levantaram uma série de questões sobre a maturidade da ICANN para acomodar a transição com o modelo baseado na PTI, postulando como necessário um possível período de testagem da nova estrutura institucional proposta. Nenhuma manifestação explorou como viabilizar tal sugestão.
  • Mais detalhes sobre a audiência podem ser encontrados nesta compilação de tuítes.

O contrato atual entre a NTIA/DoC e a ICANN expira em 30 de setembro de 2016. A decisão pela manutenção do formato atual ou pela efetivação da transição só deverá ser divulgada no apagar das luzes do mês de setembro. Aí, então, poderemos fazer projeções mais embasadas a respeito das implicações políticas mais amplas que devem decorrer da escolha de uma ou outra possibilidade que está sobre a mesa.