Neutralidade da rede: desafios a enfrentar

Texto de Carlos A. Afonso (Pesquisador do Instituto Nupef e Conselheiro do CGI.br) disponibilizado em 06/06/2014 na RETS - A Revista do Terceiro Setor

Um dos pontos mais relevantes do Marco Civil da Internet no Brasil, agora sancionado como Lei 12.965 (publicada no Diário Oficial da União em 24 de abril e que passa a valer em 60 dias a partir dessa data), é o artigo 9, que trata da neutralidade da rede.

Há várias maneiras de tratar essa neutralidade, mas o conceito central é o de tratamento isonômico do tráfego de dados por parte dos fornecedores de trânsito Internet -- seja provedores de acesso e operadoras de redes que fornecem serviços de banda larga via telefone, cabo, conexão sem fio ou satélite, ou provedores de redes que interconectam os diversos serviços da Internet. Esse é o conceito proposto originalmente por Tim Wu em 2003 [1], aplicável tanto a provedores e operadores privados como a serviços de governo.

O documento final do encontro NETmundial, que alguns erroneamente acreditam não ter tocado na neutralidade, expressa o mesmo conceito de forma clara, ainda que genérica: "A Internet deve continuar a ser uma rede de redes globalmente coerente, interconectada, estável, não fragmentada, escalável e acessível, baseada em um conjunto comum de identificadores únicos e que permita que datagramas e informação fluam livremente de ponta a ponta independentemente de seu conteúdo legal.”[2]

Enfrentamos agora o desafio de construir legislação e regulação pertinentes que poderão derivar-se dos princípios sacramentados no Marco Civil.

Um deles é a definição detalhada de quais seriam as “exceções técnicas” à neutralidade da rede a que se refere o artigo 9, o qual deriva-se em boa medida do item 6 dos Princípios para a Governança e Uso da Internet no Brasil, aprovados por consenso pelo CGI.br em 2009: “Filtragem ou privilégios de tráfego devem respeitar apenas critérios técnicos e éticos, não sendo admissíveis motivos políticos, comerciais, religiosos, culturais, ou qualquer outra forma de discriminação ou favorecimento.”[3] Várias recomendações da IETF (Internet Engineering Task Force) e outros organismos técnicos estabelecem critérios de priorização do tráfego de datagramas através dos pontos de interconexão das redes que constituem a Internet, para permitir o melhor fluxo possível do tráfego (“best effort”) sem prejudicar as características intrínsecas a cada tipo de serviço. O exemplo clássico é o dos serviços de telefonia via Internet (“voice over IP” ou voIP), em que as recomendações definem como um roteador ou switch de rede deve proceder para garantir o sequenciamento dos datagramas que encapsulam a voz de modo que não haja cortes na comunicação. O mesmo vale para serviços de “streaming” de vídeo, como no caso do Youtube, Netflix e outros. Já serviços de envio de documentos ou mensagens podem sofrer atrasos momentâneos sem prejuizo da entrega. Mas estes exemplos não esgotam o desafio de entregar o conteúdo de cada serviço de acordo com suas características de modo a não afetar a qualidade do mesmo.

O Marco Civil deixa claro que qualquer regulamentação sobre o assunto será de atribuição exclusiva da Presidência da República, ouvidos o CGI.br e a Anatel. Isso é importante por uma razão fundamental: a Internet é um serviço de valor adicionado, não sujeito à regulação de telecomunicações, conforme definido quando da criação do CGI.br em maio de 1995 pela Norma 4 do governo federal.[4] Deste modo, qualquer regulação sobre o assunto não pode ser definida pela agência que trata de telecomunicações – no entanto, há aspectos que precisam ser considerados para a qualidade de qualquer serviço que utilize como transporte as redes de telecomunicações, e portanto é relevante a presença da Anatel como aconselhadora, junto com o CGI.br, desta atribuição do Executivo.

Outro desafio importante refere-se à interconexão entre redes. A Internet é composta hoje por cerca de 65 mil Sistemas Autônomos (AS). Um AS corresponde a uma rede definida por um conjunto contíguo de endereços IP. Cada uma dessas redes conecta-se a outras tornando esse conjunto de números visível a essas outras redes, de modo que dispositivos localizados em qualquer uma delas pode conectar-se em princípio a qualquer outro desse conjunto de redes, através dos números IP respectivos. A Internet tecnicamente é o conjunto de todas essas redes interconectadas. Os EUA têm o maior número de ASs ativos (cerca de 22 mil), seguido pela Rússia com cerca de cinco mil e o Brasil com aproximadamente 2,5 mil.[5]

Na Internet mundial de hoje, essa interconexão raramente é entre iguais. Redes especializadas em transporte maciço de dados são de uma escala incomparavelmente maior à da quase totalidade das redes menores. Há hoje 14 grandes redes, denominadas “Tier 1”, pelas quais passa praticamente todo o tráfego internacional de dados da Internet. Uma delas é a Level 3, usada aqui apenas como exemplo de escala. A Level 3 , com 26,8 terabits por segundo de capacidade bruta total e com 290 mil km de fibra óptica interconectando todos os continentes, entrega cerca de 47 petabytes de fluxos de vídeo mensalmente. Se um usuário vê vídeos da Apple TV, da Netflix, Youtube, Vimeo e outros, é quase certo que os bits correspondentes passaram por algum ramo da rede da Level 3 -- seja para chegar ao servidor-espelho mais próximo de você, ou diretamente de um datacentro em algum lugar do planeta. A Level 3 interconecta mais de 46 mil ASs mundo afora e faz "peering" direto (retransmissão de dados) com 51 grandes redes do planeta, incluindo redes (ou ASs) brasileiras. Esse é um exemplo da escala no topo da estrutura de redes interconectadas da Internet.[6]

É interessante o exemplo da Level 3 para lembrar que, tal como outra grande rede “tier 1” (a Cogent) especializada em transporte maciço de dados, ela assinou uma carta à FCC (Federal Communications Commission, agência reguladora de telecomunicações dos EUA), em conjunto com todos os grandes provedores de aplicativos, serviços e informação (Google, Facebook, Amazon, Twitter, Vonage e outros, totalizando 149 assinaturas), manifestando-se fortemente contra a nova diretiva em processo de aprovação pela agência que permite que as operadoras de banda larga possam cobrar valores adicionais arbitrários das empresas de serviços Internet para dar passagem irrestrita ao tráfego de dados solicitados por seus usuários a essas empresas.[7]

Um exemplo: um usuário da banda larga da Comcast (maior operadora de TV a cabo dos EUA) quer ver um filme da Netflix, mas mesmo tendo contratado banda suficiente com a Comcast, não consegue ver o filme ou este é várias vezes interrompido. Por outro lado, a Netflix já paga um valor por capacidade de trânsito suficiente a uma ou mais das empresas de transporte de dados como a Level 3 ou a Cogent. Mas estas não conseguem garantir o trânsito da Netflix à Comcast porque esta última não otimiza a rede para que a banda contratada pelo usuário final seja efetivada para uso de qualquer serviço Internet. Em resumo: o usuário final já pagou um valor pela banda que contratou, e o fonecedor de serviços (Netflix no nosso exemplo) também já pagou sua parte a um fornecedor de trânsito Internet (Level 3 por exemplo). Mas a empresa que fornece banda larga na ponta quer mais dinheiro porque o usuário final está usando a banda que contratou.

Empresas como Level 3 e Cogent são intermediárias entre essas duas pontas, e defendem que a função dos fornecedores de capacidade de tráfego em qualquer dos trechos da conexão entre o fornecedor de serviços e o usuário final é honrar a capacidade contratada e ponto, de acordo com os princípios de uma Internet livre e aberta que deve garantir o trânsito de dados ponta-a-ponta sem qualquer interferência.Empresas como Comcast, AT&T, Verizon e outras fornecedoras de banda larga, seja via telefone, fibra ou cabo de TV adotam a mesma prática nos EUA que adotam as transnacionais de telefonia e TV a cabo no Brasil: sobrevender banda na ponta do usuário e subcomprar banda de trânsito das redes de cima. E agora querem que as reguladoras, tanto nos EUA como aqui, autorizem essa prática de arbitrariamente cobrar valores adicionais para priorizar tráfego a certos serviços de Internet em detrimento de outros -- uma violação das regras até agora vigentes de neutralidade da rede da própria FCC.[8]

Essa prática discriminatória e arbitrária vai impactar diretamente na inovação da rede. Um novo serviço, sem a escala devida, não terá recursos para pagar pelo trânsito às operadoras de banda larga, e poderá ser vítima de seu próprio sucesso, ao ver o acesso de seus clientes cada vez mais degradado na medida que a demanda aumenta, mesmo tendo contratado capacidade suficiente com um fornecedor de trânsito. No exemplo citado, a Netflix acabou, sob protesto, pagando por uma conexão direta à rede da Comcast, e isso já causou em um aumento da mensalidade fixa que a Netflix cobra de seus usuários. Mas as operadoras querem mais.

Tanto na Europa como no Brasil e nos EUA lutam para que seja permitido bisbilhotar e manipular o tráfego de dados de seus usuários, alegando que empresas de serviços como Google e Facebook fazem isso. Assim, a neutralidade da rede do lado do usuário estaria também comprometida pela manipulação e monetização arbitrária de seu tráfego na conexão de banda larga, lembrando que, se o uso de serviços como Google ou Facebook é gratuito e não obrigatório, a conexão à Internet é paga e obrigatória para que o usuário possa usufruir dos serviços.

O Marco Civil procura impedir essas práticas discriminatórias e arbitrárias cujos custos (tanto monetários como de qualidade de serviço) acabam sempre sobrando para o elo mais fraco da cadeia -- o usuário final. ---- (*)

Uma versão deste texto foi publicada na revista da Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (Abinee): http://www.abinee.org.br/informac/revista/76

Notas

[1] Wu, T. (2003). "Network Neutrality, Broadband Discrimination". SSRN Electronic Journal. Ver http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=388863

[2] A versão não oficial em português do documento final está em http://www.rets.org.br/?q=node/2530

[3] Ver http://cgi.br/resolucoes/documento/2009/003

[4] Ver http://www.anatel.gov.br/hotsites/Direito_Telecomunicacoes/TextoIntegral/ANE/prt/minicom_19950531_148.pdf

[5] Ver http://www-public.it-sudparis.eu/~maigron/RIR_Stats/RIR_Delegations/World/ASN-ByNb.html

[6] Os dados sobre a Level 3 foram obtidos de http://blog.level3.com/global-connectivity/observations-internet-middleman

[7] O texto da carta à FCC com a lista das 149 signatárias está em http://cdn1.vox-cdn.com/assets/4422119/letter_to_FCC.pdf

[8] A propósito, ver a excelente análise da Internet Society em http://www.internetsociety.org/publications/isp-column-april-2014-rip-net-neutrality?gclid=CMCv9JW15b4CFaFDMgod6UoAow