Onde foi parar a Internet nos discursos do Brasil na Assembleia Geral da ONU em 2015 e 2016?

ASSEMBLEIA GERAL DA ONU

Em 2013, quase que imediatamente após terem sido divulgadas as primeiras revelações de Edward Snowden (sobre o grande esquema de espionagem e vigilância em funcionamento sob os auspícios da Agência de Segurança Nacional dos Estados Unidos) a então presidente do Brasil proferiu um discurso contundente na abertura da 68a Assembleia Geral da ONU. Na ocasião, ela pontuou, basicamente, que:

“(…) As tecnologias de telecomunicação e informação não podem ser o novo campo de batalha entre os Estados. Este é o momento de criarmos as condições para evitar que o espaço cibernético seja instrumentalizado como arma de guerra, por meio da espionagem, da sabotagem, dos ataques contra sistemas e infraestrutura de outros países. A ONU deve desempenhar um papel de liderança no esforço de regular o comportamento dos Estados frente a essas tecnologias e a importância da internet, dessa rede social, para construção da democracia no mundo. Por essa razão, o Brasil apresentará propostas para o estabelecimento de um marco civil multilateral para a governança e uso da internet e de medidas que garantam uma efetiva proteção dos dados que por ela trafegam. Precisamos estabelecer para a rede mundial mecanismos multilaterais capazes de garantir princípios como: da liberdade de expressão, privacidade do indivíduo e respeito aos direitos humanos; da Governança democrática, multilateral e aberta, exercida com transparência, estimulando a criação coletiva e a participação da sociedade, dos governos e do setor privado; da universalidade que assegura o desenvolvimento social e humano e a construção de sociedades inclusivas e não discriminatórias; da diversidade cultural, sem imposição de crenças, costumes e valores; da neutralidade da rede, ao respeitar apenas critérios técnicos e éticos, tornando inadmissível restrições por motivos políticos, comerciais, religiosos ou de qualquer outra natureza. O aproveitamento do pleno potencial da internet passa, assim, por uma regulação responsável, que garanta ao mesmo tempo liberdade de expressão, segurança e respeito aos direitos humanos. (...)”

As repercussões desse pronunciamento (bem como de uma série de desenvolvimentos paralelos que ganharam força com o caso Snowden) levaram o governo estadunidense a anunciar a sua intenção de efetivamente deixar o papel de supervisor-garante do correto desempenho das funções IANA – as funções de coordenação central (das alocações de endereços IPs, do sistema de nomes de domínios e das designações atribuídas aos protocolos estruturantes da rede), que garantem que a Internet funcione como um espaço global único e não fragmentado. Por anos, elas foram desempenhadas pelos acadêmicos estadunidenses envolvidos com o projeto da Internet. Nos últimos dezoito anos, elas foram assimiladas por uma corporação privada sem fins lucrativos dos EUA supervisionada pelo Departamento de Comércio do país. É dessa posição privilegiada que o governo Obama resolveu abrir mão.

A execução das funções IANA é apenas uma parte bem delimitada (de caráter extremamente técnico) da governança da Internet vista por uma perspectiva mais ampla, nos moldes delineados pela Cúpula Mundial para a Sociedade da Informação, entre 2003 e 2005, e cuja pauta contemporânea ganhou em complexidade e abrangência. Diante da complexidade do assunto (e da dificuldade de se traçar os limites entre o todo e a parte), o caso Snowden aumentou a confusão geralmente existente entre a preponderância de atores governamentais e não governamentais dos Estados Unidos na economia política da era digital como um todo e o papel do Departamento de Comércio na tarefa restrita de auditar o correto funcionamento das funções IANA, atestando sua conformação às políticas adotadas pelos fóruns técnicos especializados para nomes, números e protocolos da Internet.

Em 2014, a questão voltou a aparecer no discurso do Brasil na abertura da Assembleia Geral da ONU, como uma espécie de balanço parcial do movimento posto em marcha no ano anterior:

“(…) É indispensável tomar medidas que protejam eficazmente os direitos humanos tanto no mundo real como no mundo virtual, como preconiza a resolução desta Assembleia sobre a privacidade na era digital. O Brasil e a Alemanha provocaram essa importante discussão em 2013 e queremos aprofundá-la nesta Sessão. Servirá de base para a avaliação do tema o relatório elaborado pela Alta Comissária de Direitos Humanos. Em setembro de 2013, propus aqui, no debate geral, a criação de um marco civil para a governança e o uso da Internet com base nos princípios da liberdade de expressão, da privacidade, da neutralidade da rede e da diversidade cultural. Noto, com satisfação, que a comunidade internacional tem se mobilizado, desde então, para aprimorar a atual arquitetura de governança da internet. Passo importante nesse processo foi a realização, por iniciativa do Brasil, da Reunião Multissetorial Global sobre o Futuro da Governança da Internet - a NETmundial - em São Paulo, em abril deste ano. O evento reuniu representantes de várias regiões do mundo e de diversos setores. Foram discutidos os princípios a seguir e as ações a empreender para garantir que a internet continue a evoluir de forma aberta, democrática, livre, multissetorial e multilateral. (...)”

Em 2015, porém, nenhuma palavra foi proferida sobre o assunto por Dilma. Há articulistas mais vetustos e doutos no assunto, que nos ajudam a entender as razões preponderantes para a lacuna. De maneira geral, a opção por um “discurso protocolar” e com uma forte tendência à “introversão” – reflexo da progressiva perda de importância da política externa no governo Dilma (palavras essas do professor Guilherme Casarões, da FGV) – deveu-se sobretudo ao fato de ter sido formulado em meio ao turbulento agravamento da crise política que culminou, em 2016, com seu afastamento sumário do Planalto. O discurso dirige-se à (parca) audiência interna; e serve como forma de procurar legitimidade internacional frente ao movimento que postulava seu impedimento. Ao mesmo tempo em que trouxe ponderações sobre as tradicionais linhas mestres que são permanentes na inserção internacional no Brasil (e.g: reforma do Conselho de Segurança, a integração regional com os países do Sul e a segurança internacional no entorno estratégico), o discurso restringiu-se à agenda conjuntural de 2015 – que tinha a agenda ambiental (diante da Conferência de Paris sobre Mudanças Climáticas no fim do ano) e a questão dos refugiados (sobretudo por conta do conflito sírio) como aspectos mais prementes.

A lacuna pode ser explicada, também, por razões mais diretamente relacionadas com a evolução dos temas relativos à governança da Internet (e aqui ouso dar meus palpites). A trilha NETmundial tinha sido recém inaugurada. A transformação pretendida no “roteiro de São Paulo” é algo que deverá surtir efeitos no médio e no longo prazo. As reformas mais tangíveis resultantes do ímpeto de 2013, consubstanciadas na abertura de um processo de desenho de uma proposta para a transição da supervisão das funções IANA, estavam em pleno processo de construção e discussão no âmbito, e o seu resultado estava indefinido. Nesse sentido, talvez teria sido desejável que houvesse uma reiteração explícita da importância de não se retroceder nesse campo. Mas só quem pode explicar as razões para que isso não fosse ressaltado perante a ONU são as pessoas envolvidas com a assessoria internacional da Presidência da República.

Uma outra crítica que poderia ser apontada à manifestação de 2015 diz respeito à ausência de manifestação de apoio, pelo Brasil, à renovação do mandato do Fórum de Governança da Internet. Pode ser que isso se justifique pelo fato de que essa renovação corria em um processo paralelo, com espaço pertinente para o país firmar sua posição. Ainda assim, poucos meses depois do discurso, o Brasil sediou a 10a edição do Fórum, em João Pessoa, na Paraíba, tendo sido o único país do mundo a contar com o privilégio de sediá-lo por duas ocasiões (a anterior foi em 2007). Apesar de o tema ser granular, a diplomacia brasileira perdeu uma oportunidade relevante de intensificar a promoção do modelo brasileiro de governança da Internet (capitaneado pelo CGI.br) como inspiração para os demais países (que tem servido como elemento de soft power para a diplomacia brasileira no setor correspondente); e – com isso – pressionar, ainda mais, pelo avanço da democratização da governança global da Internet, da qual o IGF é o principal símbolo há dez anos.

Agora, em 2016, o atual presidente brasileiro repetiu a lacuna observável no discurso anterior. Parcialmente, pelas mesmas razões que explicam a lacuna em 2015: criar uma narrativa de normalidade institucional que faça sentido do ponto de vista dos cidadãos no contexto pós-impeachment e que sirva à busca de legitimidade internacional, mantendo um perfil protocolar e sem grandes direcionamentos e proposições, como explica em uma nova avaliação feita pelo mesmo Guilherme Casarões. Mas se a conjuntura de 2015 desabona a lacuna de então, o mesmo não vale para 2016, pelo simples fato de ser o ano crucial para que saibamos como se encerrará o “longo 2014 da governança da Internet”, inaugurado precocemente ainda em 2013, em grande medida, pela ação do Brasil.

O contrato entre o Departamento de Comércio dos Estados Unidos e a ICANN (entidade responsável por executar as funções IANA), sucessivamente renovado desde 2000, expira em 30 de setembro de 2016. O governo Obama trabalha no sentido de não renovar o acordo e repassar (mediante a imposição de uma série de condicionalidades), finalmente, tal responsabilidade à própria comunidade da ICANN, conforme o anunciado em 2014. Diz-se, na literatura especializada e no discurso político, que o governo do país (tanto sob a égide de Democratas, quanto de Republicanos), desde a criação da ICANN em 1998, teve a intenção de transferir sua responsabilidade à “comunidade multissetorial da Internet”. Isso demorou quase 20 anos, o que levanta suspeitas sobre a alegação – mas não há espaço para problematizar esse ponto aqui. A precipitação da transição, em 2014, geralmente é apontada como decorrência da pressão internacional que cresceu após Snowden. Pode ser, porém, que tenha resultado da intenção da diplomacia estadunidense de delimitar e restringir os contornos da agenda política que se criou para contra-arrestar a centralidade do país na economia política da era digital após o escândalo (tanto é que o anúncio foi feito um mês antes do NETmundial em São Paulo). Com o tempo saberemos com mais exatidão e, em outras oportunidades, abordarei um pouco mais a respeito.

A ICANN – incorporada sob as leis da Califórnia (algo contestado historicamente pela diplomacia brasileira) – não funciona apenas como a entidade que executa as funções IANA. Ela serve, também, como o fórum central para adoção de políticas (que tem natureza transnacional) para o sistema de nomes de domínio na Internet. Envolvem-se com a ICANN, na condição de arena política, mais de 170 governos, organizações intergovernamentais e não governamentais, milhares de empresas de todo o planeta (envolvidas diretamente com a economia do DNS ou, apenas indiretamente, na qualidade de provedoras de serviços e usuárias da Internet), usuários individuais, e setores da comunidade científica e tecnológica que têm a Internet como cerne de suas atividades. Se a transição for confirmada, essa organização internacional não governamental sem fins lucrativos ficará responsável por assegurar que as funções IANA sejam desempenhadas adequadamente sem a supervisão dos funcionários do Departamento de Comércio. Para isso, foi projetado um novo arcabouço institucional, desenvolvido entre 2014 e 2016, para acomodar a nova realidade.

Mas não basta o governo estadunidense querer. A palavra final será dada (ainda que por consentimento silencioso), até o fim de setembro, pelo Congresso do país. Isso ocorrerá poucas semanas antes das próximas eleições presidenciais que definirão o sucessor de Obama e bem na época em que o Congresso adota as provisões orçamentárias para o ano seguinte (e pode usar essa prerrogativa como alavanca de poder em relação ao Executivo para obstaculizar ações indesejadas). Nesse contexto, cresceu em visibilidade a oposição do Senador Ted Cruz à transição. Para Cruz (do Partido Republicano) – ainda que com pouca atenção à veracidade dos fatos e com muito alarde retórico –, o governo Obama pretende abandonar seu papel iluminado, de garante da “liberdade de expressão” na Internet, estando disposto a abrir espaço para que países como “China, Rússia, Irã e outros inimigos da liberdade” tenham mais protagonismo na governança dos recursos críticos à governança da rede. Nesses termos, a continuidade do unilateralismo dos Estados Unidos na supervisão da IANA seria menos pior que a alternativa que está sobre a mesa (uma solução, pelo menos conceitualmente, mais plural e participativa).

Cruz  – recentemente endossado por Donald Trump – a apresenta a ICANN como uma “mini-ONU”, onde os Estados Unidos aceitariam dividir o poder com outros países com regimes repressivos, considerados “inimigos da democracia” e “da liberdade de expressão online”. Isso não é verdade. Primeiro, porque as funções IANA tem muito pouco (ou quase nada a ver) com o conteúdo online. E, em segundo, porque os governos, na ICANN hoje, têm papel meramente consultivo. As prerrogativas de participação decisória que lhes foram dadas em virtude da transição restringem-se a aspectos de governança corporativa para a solução de controvérsias entre as políticas adotadas pelos diversos stakeholders e a forma com a qual são implementadas ou não tais políticas pela ação do funcionalismo da corporação. Isso, quando ocorrer, será feito por meio de uma espécie de assembleia política sem nenhum tipo de preponderância dos governos em relação aos demais stakeholders.

Em teoria e na prática, há muita desconfiança e forte indesejabilidade de que o modelo intergovernamental de governança global seja adotado como modelo de referência para a governança da Internet, em virtude do dinamismo do campo e do grande protagonismo de atores não governamentais na estruturação e no funcionamento das mais de 50 mil redes autônomas que dão forma à rede global. Ao mesmo tempo, há atores que advogam que o unilateralismo histórico dos Estados Unidos em relação à raiz da Internet sempre foi objeto de contestação e que alimentou a ideia de que essa porção da governança da rede deveria ser abarcada por organizações intergovernamentais nos moldes da ONU ou da UIT. O governo brasileiro tem uma postura híbrida e equilibrada, que defende a necessidade de equilíbrio entre soluções intergovernamentais e soluções multissetoriais como instrumentos possíveis de serem implementados em esferas distintas da governança da rede. Quando Cruz advoga por unilateralismo com uma postura arrogante, fazendo barulho no ambiente doméstico dos EUA a ponto de ameaçar a estabilidade do processo de transição, ele pode estimular atores do peso de China e Rússia a perseguirem a ruptura institucional com o formato atual, desfavorecendo o diálogo conciliatório que tem sido patrocinado pelo Brasil. Algo que poderia – em última análise – fragmentar a própria Internet como conhecemos hoje.

Independentemente dos detalhes e das disputas retóricas em torno do assunto no ambiente doméstico dos Estados Unidos, pode-se dizer que o assunto é de suma importância para a política internacional contemporânea. O assunto é absolutamente hermético e é natural que faça pouco sentido para o ensino e a pesquisa em Relações Internacionais no Brasil hoje. Por ser bastante específica, a questão da transição IANA tende a não preocupar os analistas e sua ausência no discurso de Temer talvez não tenha chamado atenção justamente por isso. Pode-se até eximir o atual Presidente de qualquer responsabilidade sobre a inserção do assunto em seu primeiro discurso na Assembleia Geral da ONU. É mais difícil eximir, porém, sua assessoria internacional. Diante dos inúmeros esforços empreendidos no sentido de colocar o assunto na agenda internacional e de acompanhar e influenciar o processo que está próximo de seu desfecho, parece um equívoco que ele não tenha voltado no discurso de Temer. Em uma era em que todas as tecnologias digitais convergem para a Internet e que o futuro da própria governança global passa, inevitavelmente, pela governança da rede, talvez tenhamos perdido a oportunidade estratégica de capitalizar em cima dos resultados (positivos ou negativos) da transição, seja ela efetivada ou não; e de consignar o entendimento brasileiro a respeito da adequação ou não da solução de transição adotada no processo conduzido pela comunidade da ICANN. E, até mesmo, de revelar (se for o caso) eventuais preocupações com o possível abandono do consenso alcançado com o NETmundial em São Paulo em prol dos interesses nacionais estritos dos Estados Unidos dependendo de como a questão for tratada no ambiente doméstico do país e, com isso, impedir que o assunto seja resolvido sem nenhuma influência do plano internacional e do capital político que adquirimos desde 2013 na área.

Obviamente, a tarefa do analista é ingrata, uma vez que talvez haja razões substanciais que se contrapõem às ideias acima que são de difícil apreensão. Algumas delas são imagináveis, mas podem ser mera especulação (como a insatisfação reiteradamente levantada por representantes do Ministério das Relações Exteriores em reuniões da ICANN, relativamente à ausência de ruptura institucional expressiva com a jurisdição dos Estados Unidos na proposta de transição). Outras jamais virão a público por fazerem parte dos cálculos políticos da assessoria internacional da presidência em um contexto que envolve múltiplos tabuleiros de jogo. Ainda assim, a exemplos de discursos anteriores dos supremos mandatários brasileiros na ONU, o enfrentamento da conjuntura internacional circundante (onde o futuro da governança da Internet ganha cada vez mais em centralidade) parece ter deixado a desejar.