Relato do Conselheiro do CGI, Flávio Rech Wagner, sobre o 49º Encontro da ICANN (Cingapura, 21-27/03/2014)

Relato sobre 49º. Encontro da ICANN Cingapura, 21 a 27 de março de 2014

Flávio Rech Wagner Representante da comunidade científica e tecnológica no CGI.br

Este relato cobre alguns dos temas discutidos durante o 49º. Encontro da ICANN, realizado em Cingapura, entre 22 e 27 de março de 2014. Não se trata de um relato completo do encontro, incluindo apenas observações sobre temas importantes discutidos nas diversas reuniões e sessões das quais eu participei. Este encontro foi fortemente marcado por dois eventos de grande relevância. De um lado, a agenda política foi amplamente dominada pelo impacto do anúncio pelo Governo dos Estados Unidos, no dia 14/03, de que entregará à comunidade internacional a responsabilidade pela supervisão das funções IANA. De outro lado, a próxima realização em São Paulo do evento NetMundial, nos dias 23 e 24/4, impregnou o encontro de um sentimento de urgência em relação à proposição e discussão de alternativas para a evolução do ecossistema internacional de governança da Internet.

1. Transição das funções IANA

No dia 14/3, a NTIA – National Telecommunications and Information Administration, órgão do Departamento do Comércio do Governo dos Estados Unidos, dando sequência a um processo iniciado com a criação da ICANN em 1998, anunciou sua intenção de transferir para a comunidade internacional multistakeholder a supervisão das funções IANA relacionadas com o Sistema de Nomes de Domínio (DNS). Como primeiro passo, a NTIA solicitou que a ICANN, atualmente responsável por essas funções, reuna os stakeholders globais para a elaboração de uma proposta de transição do atual papel desempenhado pela NTIA na coordenação do DNS. Para uma melhor compreensão do tema e de suas repercussões, os portais da ICANN e da NTIA oferecem uma coleção de informações relevantes sobre o assunto.

No anúncio, a NTIA estabeleceu quatro condições que deverão ser respeitadas pela proposta a ser elaborada pela comunidade internacional: 1) dar suporte ao modelo multistakeholder; 2) manter a segurança, estabilidade e resiliência do DNS; 3) atender as necessidades e expectativas dos usuários globais e parceiros dos serviços IANA; e 4) manter a abertura da Internet. Em seu anúncio, a NTIA não estabeleceu nenhuma indicação da arquitetura institucional desejada para a solução a ser proposta pela comunidade internacional. Assim, não há uma imposição de que a ICANN precise continuar como entidade responsável pelo DNS, embora a NTIA tenha solicitado à ICANN que facilite o processo de discussão da nova solução a ser proposta pela comunidade internacional e pareça claro que a NTIA dá preferência a uma solução na qual a ICANN mantenha um papel relevante.

A NTIA deixou claro que não aceitará uma solução que transfira a supervisão das funções IANA para uma organização intergovernamental ou para outro organismo que seja controlado por um conjunto de governos nacionais. Larry Strickling, Secretário Assistente de Comércio do Governo dos Estados Unidos e responsável pela NTIA, esteve presente durante todo o encontro da ICANN em Cingapura, participando de diversas atividades e reforçando permanentemente as bases e condições do anúncio.

Durante a reunião da NCUC - Non-Commercial Users Constituency, por exemplo, ele enfatizou que a transição agora anunciada sempre foi prevista desde que a ICANN foi criada, devendo ser vista por isto como evolucionária, e não revolucionária. Questionado nesta reunião se o anúncio deveria ser considerado como uma tentativa de desviar o foco da discussão durante o NetMundial, ele se disse surpreso com esta interpretação, afirmando que o NetMundial deveria discutir questões muito mais abrangentes.

Bill Drake, chair da NCUC, constatou que a sociedade civil sempre defendeu essa transição e perguntou de que forma ela poderia colaborar. Strickling respondeu que existem adversários deste caminho na política interna dos Estados Unidos, assim como muita desinformação sobre a natureza exata da transição, inclusive com afirmações de que ela ameaçaria a atual liberdade de expressão na Internet, de modo que a sociedade civil poderia ajudar nos esclarecimentos necessários, diminuindo as reações contrárias.

A NTIA estabeleceu inicialmente setembro de 2015 como prazo para início da implantação da nova solução para supervisão das funções IANA, tendo em vista que neste prazo será encerrado o atual contrato entre a NTIA e a ICANN, denominado Affirmation of Commitments . No entanto, a NTIA também deixou claro que o prazo poderá ser prorrogado, se a comunidade internacional precisar de mais tempo para chegar a uma proposta consensual e adequada.

Imediatamente após a cerimônia oficial de abertura do encontro, no dia 24, a ICANN realizou sessão dedicada especialmente à discussão da transição da supervisão das funções IANA. Após esclarecimentos sobre as funções IANA e sobre o anúncio da NTIA, o CEO da ICANN, Fadi Chehadé, convidou para a mesa os responsáveis pelas instâncias da ICANN e por outras entidades atualmente diretamente relacionadas à execução das funções IANA – ccNSO (Country Code Names Supporting Organization), GNSO (Generic Names Supporting Organization), GAC (Government Advisory Committee), NRO (Number Resource Organization), ASO (Address Supporting Organization), IETF (Internet Engineering Task Force), IAB (Internet Architecture Board) e a empresa Verisign.

Cada um deles expressou seu comprometimento com a participação na condução do processo. O debate que se seguiu com a comunidade nesta sessão deu uma indicação das grandes divergências que irão cercar a discussão do assunto. Há questionamentos sobre o papel da ICANN na condução do processo de elaboração de uma proposta de solução, já que ela é parte interessada, certamente desejosa de manter seu papel de coordenação do DNS. Alega-se que a ICANN deveria atuar apenas como facilitadora do processo, mas não como sua coordenadora.

De outra parte, no entanto, igualmente fortes foram manifestações a favor da manutenção da atual solução para manutenção do DNS e da zona raiz, envolvendo ICANN e Verisign, para evitar qualquer transtorno que possa prejudicar a segurança, estabilidade e resiliência da rede.

Também foi questionada a ausência de representantes dos usuários finais da internet entre os convidados para a mesa da sessão, o que poderia indicar que eles também estariam futuramente excluídos do grupo encarregado de elaborar a proposta de solução. A transição da supervisão das funções IANA para alguma entidade multistakeholder internacional, removendo os laços de supervisão da NTIA sobre a ICANN, vem reforçar a demanda e os movimentos já existentes para a globalização da ICANN.

Discute-se, em particular, a possível transferência da sede legal da ICANN para outro país ou, pelo menos, a remoção ou redução de sua vinculação ao sistema legal norte-americano, assim como uma nova solução para garantir a accountability da ICANN perante o interesse público, até hoje estabelecida nos termos da Affirmation of Commitments, que dá à NTIA o papel de supervisão. Uma sessão especial sobre o tema da accountability foi realizada também no dia 24. Também aqui muitos representantes da indústria de domínios expressaram sua preocupação com uma possível alteração do status legal da ICANN, já que sua transição para um outro framework jurídico internacional exigiria potencialmente alterações em todos os contratos atualmente estabelecidos com os registries e registrars.

Aparentemente inspirado pelo Board e pelo CEO da ICANN, ocorreu em Cingapura um esforço para a divulgação de uma declaração, a ser assinada em conjunto pelas diversas Supporting Organizations e Advisory Committees da ICANN e pelas suas constituencies, na qual seriam manifestadas a satisfação pelo anúncio do Governo dos Estados Unidos e a disposição da ICANN em conduzir o processo.

No entanto, a declaração não foi divulgada por falta de consenso sobre os seus termos, o que reflete claramente a grande divisão entre os diversos setores representados na ICANN em relação aos caminhos a serem trilhados na busca de uma nova arquitetura institucional para execução e supervisão das funções IANA. O NCSG – Non-Commercial Stakeholder Group, em particular, divulgou declaração apoiando a separação estrutural entre a ICANN, que ficaria com a função de definição de políticas relacionadas ao DNS, e uma nova entidade, que seria responsável por atividades puramente técnicas de administração da zona raiz.

Esta declaração, na verdade, representa um apoio à proposta elaborada por Milton Mueller, pesquisador da Universidade de Syracuse, que prevê a criação de uma entidade denominada DNSA (Domain Name System Authority), que assumiria responsabilidade pela execução das funções IANA até agora sob responsabilidade da ICANN. Esta proposta, inclusive encaminhada como contribuição ao NetMundial pelo seu proponente, tem sido criticada por entregar o controle da entidade DNSA integralmente aos registries, responsáveis pelos gTLDs e pelos ccTLDs, ficando a accountability desta entidade preservada apenas através de acordos com outras entidades. Posteriormente ao encontro de Cingapura, no dia 9 de abril, a ICANN divulgou um conjunto de mecanismos e princípios que serão adotados no processo de elaboração da proposta e que procuram garantir ampla participação da comunidade.

O processo será conduzido por um steering group que será formado por dois representantes de cada Supporting Organization (GNSO, ccNSO e ASO) e de cada Advisory Committee (ALAC, RSAC, SSAC e GAC) da ICANN, além de dois representantes de cada uma das demais entidades envolvidas na governança internacional da Internet (IETF, IAB, ISOC e NRO) e de um liaison do Board da ICANN. Assim, a ICANN claramente assume o papel de coordenação de discussão da proposta da comunidade a ser encaminhada à NTIA, apesar de opiniões contrárias a essa forma de encaminhamento da discussão.

2. Pré-conferência da NCUC

Como em encontros anteriores da ICANN, a NCUC – Non-Commercial Users Constituency, um dos grupos de interesse da ICANN, organizou na sexta-feira prévia ao encontro, dia 21, uma pré-conferência de discussão de temas políticos atuais. O tema escolhido para a pré-conferência foi “ICANN and Global Internet Governance: The Road to São Paulo, and Beyond” .

Ela dedicou-se a uma discussão dos principais temas relacionados com a governança da Internet, considerando especialmente a realização do evento NetMundial em São Paulo, nos próximos dias 23 e 24/4. Ela contou com quatro painéis, intitulados “Setting the Scene: Overview of Recent Agenda - Setting Initiatives”, “Internet Governance Principles”, “Roadmap for Ecosystem Evolution: Globalization” e “Roadmap for Ecosystem Evolution: Institutional Innovation”.

Na abertura, Sally Costerton, assessora de Fadi Chehadé, CEO da ICANN, fez um breve relato do estado atual da organização do evento NetMundial. Os painelistas representaram um amplo leque de stakeholders, de modo que suas contribuições refletiram a diversidade de posições da comunidade internacional sobre os temas mais candentes do momento, como a definição de princípios de governança da Internet que sejam aceitos universalmente, a consolidação de mecanismos apropriados de implementação do modelo multistakeholder em diferentes entidades e fóruns de discussão, a transição da supervisão das funções IANA, a globalização da ICANN e o fortalecimento do IGF – Internet Governance Forum como espaço de discussão e recomendação de políticas de governança.

Ao final da pré-conferência, Larry Strickling, Secretário Assistente de Comércio do Governo dos Estados Unidos e responsável pela NTIA, fez uma breve alocução, reforçando as condições estabelecidas pelo Governo dos Estados Unidos para a transição na supervisão das funções IANA.

3. NetMundial

Conforme já mencionado na introdução deste relatório, a realização do NetMundial nos próximos dias 23 e 24/4 foi um dos temas dominantes do encontro da ICANN, tendo sido referenciada repetidamente em diversas sessões e sendo tema obrigatório das conversas paralelas.

Somando-se a realização do NetMundial à aprovação do Marco Civil da Internet pela Câmara dos Deputados justamente no período deste encontro da ICANN, fato que teve intensa repercussão na comunidade reunida em Cingapura, o protagonismo e a liderança do Brasil no contexto da discussão da governança internacional da Internet ficaram bastante marcados. Muitas das contribuições submetidas ao NetMundial foram relatadas e discutidas durante o encontro em Cingapura.

A pré-conferência da NCUC, realizada no dia 21, já relatada no item 2 deste relatório, foi inteiramente dedicada à discussão dos temas importantes que serão tratados no NetMundial. Na segunda-feira, dia 24, uma sessão foi especialmente dedicada à apresentação e discussão da contribuição elaborada pelo Cross-Community Working Group on Internet Governance e submetida ao NetMundial. Esse grupo reúne 41 representantes das diversas constituencies representadas na ICANN e sua contribuição ao NetMundial propõe princípios de governança e caminhos para a evolução e internacionalização da ICANN.

4. Painéis estratégicos

Também na segunda-feira, dia 24, foi realizada sessão dedicada a uma apresentação dos resultados do trabalho dos quatro painéis estratégicos criados pelo CEO da ICANN durante o encontro de Durban em julho de 2013.

Esses painéis, cujos temas foram Identifier Technology Innovation, ICANN Multistakeholder Innovation, Public Responsibility Framework e ICANN's Role in the Internet Governance Ecosystem, publicaram suas recomendações em fevereiro de 2014.

É importante ressaltar as conclusões de dois desses painéis.

O painel sobre Multistakeholder Innovation, na verdade, concentrou-se em propostas apenas voltadas a processos participatórios mais inovativos, não fazendo recomendações que tocassem em problemas cruciais que, a meu ver, afetam a representação dos stakeholders na ICANN: o excesso de peso dos registries e registrars, as dificuldades para uma atuação mais efetiva dos governos nos processos de definição de políticas e a pouca voz da sociedade civil.

O painel sobre ICANN's Role in the Internet Governance Ecosystem, após reconhecer que a governança da Internet é um sistema distribuído, construído sobre uma “teia de relações” (web of relationships), propôs um conjunto de cinco grandes recomendações para o desenvolvimento de um roadmap: a) globalizar a ação da ICANN e de outras entidades associadas, não internacionalizar; b) consolidar e simplificar a gerência da zona raiz; c) estabelecer uma “web of Affirmation of Commitments”, para formalizar as relações entre as diversas entidades, garantindo assim uma estrutura mais resiliente e mais flexível para evolução futura, sem pontos centrais de controle; d) em particular, estabelecer Affirmations of Commitments entre a ICANN e as diversas entidades com as quais ela se relaciona, especialmente com as entidades I* (IETF, ISOC, IAB, RIRs), assim como entre a ICANN e os governos; e) globalizar o processo de accountability nessa teia de relações entre entidades, através de painéis encarregados de zelar pelos diversos Affirmations of Commitments presentes na teia.

Críticas foram feitas por membros da comunidade em relação à forma de criação e composição desses painéis, que foram estabelecidos diretamente pelo CEO e não seguiram os procedimentos multistakeholder usuais pela ICANN. Fadi Chehadé respondeu que os painéis eram assessores do Board e do staff, tendo como única tarefa fornecer subsídos para a elaboração do planejamento estratégico da entidade. Uma vez concluída esta tarefa em fevereiro, os painéis foram dissolvidos. Pouco depois do encontro de Cingapura, a ICANN abriu para consulta pública a primeira versão de seu planejamento estratégico para o período 2016 - 2020.

5. Fórum Público

O Fórum Público tradicionalmente fecha o encontro da ICANN na quinta-feira à tarde, abrindo o microfone para que todos os participantes possam se manifestar livremente diante do Board sobre qualquer tema de interesse. Dois grandes temas ocuparam praticamente toda a sessão: a supervisão das funções IANA e a governança da Internet; e a implementação do programa de novos gTLDs.

O primeiro desses temas já foi extensivamente discutido nos itens anteriores desse relatório e a discussão no Fórum Público não trouxe novas informações ou posições.

O tema da implementação do programa de novos gTLDs foi escolhido pela própria comunidade, no início da sessão, demonstrando que a criação de uma grande quantidade de novos domínios de primeiro nível continuará tendo enorme influência sobre a vida diária da ICANN. Os problemas levantados pela comunidade em suas manifestações não foram novos, já tendo sido objeto de extensiva discussão em encontros anteriores da ICANN. Exemplos foram: polêmica sobre estudos econômicos que demonstrem a vantagem e interesse da criação dos novos gTLDs; preocupações com a estabilidade, segurança e resiliência da zona raiz diante da criação dos novos gTLDs; polêmica sobre regras de retenção de dados nos novos contratos com os registrars, especialmente diante de conflito com legislações europeias; colisões entre nomes de domínios, inclusive em IDNs (Internationalized Domain Names, em caracteres não-latinos); e riscos aumentados de cybersquatting nos novos gTLDs, que já estaria ocorrendo.

6. Reuniões do Comitê Executivo Multissetorial do NetMundial

Como membro do EMC – Executive Multistakeholder Committee, um dos quatro comitês criados para a condução do NetMundial, participei de três reuniões que ocorreram em paralelo ao encontro da ICANN em Cingapura, aproveitando a presença de muitos dos membros do comitê. Durante essas reuniões, foram estabelecidas as linhas gerais do documento a ser elaborado pelo EMC, contendo propostas sobre os dois grandes temas do NetMundial – princípios de governança da Internet e roadmap para a evolução do ecossistema internacional de governança da Internet, a partir de uma síntese das contribuições submetidas ao evento.